Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Łd 503/05 oddalił skargę T. W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odsetek ustawowych.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją Starosty [...] z dnia 31 grudnia 2001 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia 4 marca 2002 r. nr [...], T. W. uznana została za osobę bezrobotną z dniem 3 grudnia 2001 r. z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 11 grudnia 2001 r. na okres 12 miesięcy.
W dniu 5 listopada 2002 r. T. W. złożyła wniosek o przyznanie jej zasiłku przedemerytalnego. Starosta [...] decyzją z dnia 30 grudnia 2002 r. nr [...] odmówił przyznania prawa do tego świadczenia. Decyzją z dnia 3 marca 2003 r. nr [...] Wojewoda Łódzki powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Wskazał przy tym, że w dniu rejestracji skarżąca udokumentowała jedynie 29 lata, 23 dni w tym 9 lat, 5 miesięcy i 20 dni wykonywania pracy w szczególnych warunkach. Do stażu pracy uprawniającego do nabycia zasiłku przedemerytalnego nie można wymienionej zaliczyć zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy w PU R. w [...] w miesiącach wrzesień i październik 2001 r., ponieważ w tym okresie osiągała wynagrodzenie niższe od najniższego wynagrodzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2004 r. uchylił wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 479/03 oddalający skargę T. W. na decyzję z dnia 3 marca 2003r, jednocześnie uchylając także powołaną decyzję Wojewody Łódzkiego.
Wojewoda Łódzki, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 23 maja 2005 r. nr [...] uchylił w całości decyzji Starosty [...] z dnia 30 grudnia 2002 r. nr [...] oraz przyznał T. W. prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 6 listopada 2002 r. w wysokości 120% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.).
W dniu 25 kwietnia 2005 r. T. W. złożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] wniosek o przyznanie odsetek od należnego jej zasiłku przedemerytalnego za okres od 31 grudnia 2002 r.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił przyznania T. W. odsetek w kwocie 2.088,13 zł za okres od dnia 31 grudnia 2002 r. do dnia 13 kwietnia 2005 r., podając, że wypłata zasiłku przedemerytalnego uzależniona była od zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie rozstrzygnięcia o prawie do tego świadczenia.
Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołania T. W., decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...]. Wskazał, że T. W. uzyskała prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 6 listopada 2002 r., kiedy to obowiązywały przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Stosownie do art. 146 powołanej ustawy również kwestia odsetek od przyznanego świadczenia musi być rozstrzygana na gruncie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Stosownie do art. 24 ust. 8 powołanej ustawy, uprawnionym do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych świadczeń wypłacanych z Funduszu Pracy przysługują odsetki ustawowe, jeżeli powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał ich wypłaty w terminie. Prawo do odsetek związane jest z uchybieniem terminu wypłaty zasiłku, a nie z opóźnieniem w ustaleniu prawa do zasiłku.(wyrok NSA z dnia 11 maja 1999 r. sygn. akt II S.A./Łd 979/9).Organ I instancji po otrzymaniu w dniu 31 marca 2005 r. decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 23 marca 2005 r. wraz z wyrokiem NSA z dnia 8 grudnia 2004 r., dokonał w dniu 7 kwietnia 2005 r. przelewu należnego zasiłku przedemerytalnego wraz ze stosownym wyrównaniem. Taki termin wypłaty świadczenia nastąpił nie z winy urzędu, lecz wskutek toczącego się postępowania administracyjnego, postępowania sądowoadministracyjnego oraz skorzystania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia. Nie miały miejsca zatem żadne zaniedbania ani opóźnienia, które uzasadniałyby przyznanie ustawowych odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty świadczenia.
Powyższa decyzja Wojewody Łódzkiego stała się przedmiotem skargi T. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze T. W. zarzuciła, że przyczyną opóźnienia w wypłacie należnego od 6 listopada 2002 r. zasiłku przedemerytalnego były zawinione działania organów administracji, które w nienależyty sposób wykorzystywały swe uprawnienia oraz wydawały błędne decyzje o odmowie przyznania jej prawa do przedmiotowego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym wyżej wyrokiem oddalił skargę T. W.. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że uprawnienie skarżącej do uzyskania odsetek ustawowych od zasiłku przedemerytalnego organy administracji publicznej prawidłowo oceniły na gruncie art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dacie, od której skarżącej zaczęło przysługiwać omawiane świadczenie. Zgodnie z tym przepisem uprawnionym do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium i innych świadczeń wypłacanych z Funduszu Pracy przysługują odsetki ustawowe, jeżeli powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał ich wypłaty w terminie. Zasadnie ponadto uznano, że prawo do odsetek związane jest z uchybieniem terminu wypłaty zasiłku a nie z opóźnieniem w ustaleniu prawa do takiego świadczenia. Organy administracji w rozpoznawanej sprawie bezzwłocznie po otrzymaniu orzeczenia NSA, przyjmując zaprezentowaną w nim wykładnię prawa, wydały decyzję przyznającą zasiłek przedemerytalny w przepisanej prawem wysokości i od razu dokonały jego wypłaty. Nie ma w przedmiotowej sprawie mowy o nieterminowej wypłacie zasiłku, a zatem skarżącej nie przysługuje prawo do ustawowych odsetek.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła T. W. reprezentowana przez adwokata.
Wyrok zaskarżyła w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, a ponadto o przyznanie prawa do odsetek ustawowych od kwoty przyznanego zasiłku przedemerytalnego za okres od 6 grudnia 2002 r. do dnia wypłaty zasiłku przedemerytalnego, a w przypadku nieuwzględnienia takiego wniosku o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.
Wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. naruszenie art. 24 ust. 8 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, przez niesłuszne przyjęcie, że przewidziany w tych przepisach obowiązek zapłaty odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie m.in. zasiłku przedemerytalnego dotyczy tylko opóźnienia zaistniałego na etapie czynności faktycznych wypłaty zasiłku po ustaleniu do niego prawa, a nie obejmuje opóźnienia spowodowanego błędną oceną prawa do zasiłku i to w sytuacji, gdy powołane przepisy nie uzależniają obowiązku zapłaty odsetek od przyczyn powstania opóźnienia, lecz od samego faktu jego zaistnienia, gdy pomiędzy opóźnieniem w ustaleniu prawa do świadczenia a opóźnieniem w jego wypłacie istnieje ścisły związek przyczynowo-skutkowy, a ponadto, gdy wymienione przepisy statuują obowiązek zapłaty odsetek z tytułu samego faktu opóźnienia, a więc tym bardziej obowiązek taki istnieje w przypadku zwłoki w wypłacie świadczenia zasiłkowego zaistniałej po stronie organu administracji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że przepisy art. 24 ust. 8 w zw. 23 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu kładą nacisk wyłącznie na skutek w postaci uchybienia terminowi wypłaty świadczenia, nie zaś na przyczyny, które ten skutek spowodowały. Literalna wykładnia tych przepisów nie daje więc podstaw do tego, aby z ich dyspozycji wyłączyć przypadki opóźnień w wypłacie świadczeń spowodowane opóźnieniem w należytym ustaleniu prawa do świadczeń. Nie ma również znaczenia, na jakim etapie postępowania powstało opóźnienie w wypłacie świadczenia.
Zdaniem skarżącej wolą ustawodawcy było wynagrodzenie krzywd osobom uprawnionym, którym nie wpłacono w terminie należnych świadczeń. Dlatego o obowiązku wypłaty odsetek powinien decydować wyłącznie fakt niewypłacenia świadczenia w należnym terminie, niezależnie od przyczyn i etapów postępowania na jakim doszło do opóźnienia. Jeżeli zostaną przyjęte takie ograniczenia, jak wykazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to przedmiotowy obowiązek zostałby w praktyce uchylony.
Opóźnienia w wypłacie świadczeń spowodowane są najczęściej błędami zaniedbaniami na etapie ustalania warunków do ich wypłaty, a więc ustalania prawa do świadczeń. Ten etap postępowania o wypłatę świadczenia jest najdłuższy i najbardziej narażony na przewlekłość. Gdyby zatem te przyczyny opóźnień w wypłacie świadczeń miałyby być wyeliminowane, to spowodowałoby to, że nieterminowe wypłaty świadczeń, spowodowane ewidentnymi zaniedbaniami organów administracji publicznej, pozostałyby bez żadnych sankcji, w szczególności bez obowiązku wypłaty odsetek.
Przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że wadliwe działanie organów administracji, narażające skarżącą na prowadzenie wieloletnich procesów oraz na niemożność zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb życiowych wskutek bezzasadnej odmowy wypłacenia należnego jej zasiłku przedemerytalnego, nie tylko nie spowodowało opóźnienia w wypłaceniu jej świadczenia ale i nie daje skarżącej prawa do zadośćuczynienia w postaci należnych odsetek, jest trudne do zaakceptowania z przyczyn społecznych. Nie uwzględnia też konieczności interpretacji powołanych przepisów z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego.
Zasiłek przedemerytalny powinien być skarżącej wypłacony najpóźniej w terminie 30 dni od powstania w dniu 6 listopada 2002 r. prawa do tego świadczenia. Za taki też okres, zdaniem T. W., powinny być jej wypłacone odsetki od niewypłaconego w terminie zasiłku przedemerytalnego.
Wojewoda Łódzki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując stanowisko, iż roszczenie o wypłatę odsetek przysługuje tylko z powodu opóźnienia w wypłacie należnego zasiłku, a nie z uwagi na termin ustalenia prawa do takiego świadczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w niej naruszenie art. 24 ust. 8 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przepisu art. 23 ust. 1 ustawy Sąd I instancji nie stosował, nie mógł zatem dokonać błędnej jego wykładni. Niezależnie od tego zauważyć należy, iż art. 23 ust. 1 dzielił się na 2 punkty, a drugi z nich na 8 podpunktów. Niesprecyzowanie, o którą dokładnie jednostkę redakcyjną chodzi powoduje, że tak postawiony zarzut i tak nie mógłby być przedmiotem merytorycznego rozpoznania. NSA nie może domyślać się intencji profesjonalnego pełnomocnika skarżącej. Nie jest też uprawniony do konkretyzowania za niego zarzutów skargi kasacyjnej.
Odnośnie drugiego ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów uznać należy, iż WSA w Łodzi dokonał prawidłowej interpretacji tej normy. Stosownie do art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu uprawnionemu miedzy innymi do zasiłku przedemerytalnego przysługują odsetki ustawowe, jeżeli urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionego nie dokonał wypłaty tego świadczenia w terminie. Zasiłki wypłaca się w terminach miesięcznych z dołu (art. 24 ust. 7 cyt. ustawy). Zasiłki przedemerytalne przysługują od następnego dnia po zarejestrowaniu się uprawnionej osoby w urzędzie pracy albo od następnego dnia po złożeniu wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień, z zastrzeżeniem art. 27 ust. 1 pkt. 3-5 i ust. 2 (art. 371 ust. 2 ustawy). Prawo do zasiłku przedemerytalnego oraz jego wysokość ustalają w drodze decyzji właściwe organy administracji rządowej (art. 6 pkt. 1 lit. b ustawy).
Z wykładni gramatycznej i systemowej wskazanych przepisów wynika, iż prawo do odsetek związane jest z nieterminową wypłatą określonego świadczenia spowodowaną nie przez uprawnionego, lecz złym funkcjonowaniem urzędu pracy, np. nieprzestrzeganiem terminów wypłaty zasiłków czy niezabezpieczeniem na ten cel odpowiednich funduszy. Wypłata świadczenia jest przy tym możliwa dopiero po rozstrzygnięciu ostateczną decyzją o uprawnieniach do tego świadczenia. Odsetki ustawowe związane z nieterminową wypłatą świadczenia przysługują zatem osobie uprawnionej dopiero od dnia wydania ostatecznej decyzji przyznającej to świadczenie a nie od dnia,od którego ono przysługuje.
Podzielić w związku z tym należy pogląd Sądu I instancji, organów orzekających w niniejszej sprawie oraz utrwalony w dotychczasowym orzecznictwie, iż prawo do odsetek związane jest wyłącznie z uchybieniem terminu wypłaty zasiłku, a zatem z opóźnieniem wykonania rodzącej skutki prawne czynności faktycznej a nie z opóźnieniem w ustaleniu prawa do zasiłku.
Za takim stanowiskiem przemawia także wykładnia historyczna przepisów regulujących sprawy bezrobocia. Art. 21 ust. 9 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457, ze zm.) stanowił: "Uprawnionemu do zasiłku lub zasiłku szkoleniowego przysługują odsetki ustawowe, jeżeli rejonowy urząd pracy, od dnia złożenia przez uprawnionego wymaganych dokumentów - w terminach przewidzianych dla przyznania lub wypłaty tych świadczeń – nie ustalił prawa do nich lub nie dokonał ich wypłaty". Jeżeli zatem ustawodawca zamierza powiązać prawo do odsetek nie tylko z nieterminową wypłatą, ale także z opóźnieniem w ustaleniu prawa do świadczeń, to taką regulację zawiera wprost, tak jak uczynił we wskazanym przepisie powołanej ustawy.
Dodatkowo zauważyć należy, że przepisy dotyczące bezrobocia mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Nie przewidują możliwości jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w nich zasad. Wykładni tych przepisów nie można opierać na zasadach współżycia społecznego, czego domagał się autor skargi kasacyjnej. Powyższa zasada wywiedziona z art. 5 kodeksu cywilnego jest zasadą rządzącą prawem prywatnym. Nie została natomiast przyjęta w prawie publicznym, w tym w omawianej ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.
Ponadto odsetki za zwłokę zawsze przysługują tylko w przypadkach ściśle uregulowanych w obowiązujących przepisach prawa. Nie mogą natomiast zastępować roszczeń odszkodowawczych związanych z niewłaściwą pracą organów administracji publicznej.
Jeżeli uprawniony wykaże, że w związku z działalnością organów administracji poniósł szkodę, to może dochodzić roszczeń przed sądem powszechnym, a zatem na innej podstawie faktycznej i prawnej niż żądanie wypłaceniu mu odsetek.
W rozpoznawanej sprawie T. W. domagała się wypłacenia odsetek na podstawie art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu. Stwierdziła przy tym, że wypłata zasiłku przedemerytalnego nastąpiła szybko, natomiast na jej opóźnienie miało wpływ zbyt późne przyznanie samego świadczenia. Żądanie skarżącej faktycznie dotyczyło zatem odsetek od opóźnienia w ustaleniu prawa do zasiłku przedemerytalnego. Omówione przepisy nie dają jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia takiego roszczenia.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.