Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 452/15

Uzasadnienie

Pismem z 1 sierpnia 2014 r. K.M. informując o tym, że jest dziennikarzem dziennika "Ł." wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Krośnie (zwany dalej ZO PZŁ) o udzielenie informacji przez odpowiedź na następujące pytania:

1. 1) Kto jest obecnie przewodniczącym ZO PZŁ i od jakiego dnia zajmuje tę funkcję, licząc od pierwszej jego kadencji na tym stanowisku?
2. 2) Ile dni przewodniczący ZO PZŁ przebywał na urlopie wypoczynkowym, urlopie bezpłatnym lub okolicznościowym w roku 2013?
3. 3) Ile dni przewodniczący ZO PZŁ przebywał na zwolnieniu lekarskim (w tym urlop zdrowotny, sanatorium, etc.) w roku 2013?
4. 4) Ile dni przewodniczący ZO PZŁ przebywał na delegacjach służbowych w roku 2013?
5. 5) Jakie sumarycznie koszty delegacji służbowych poniósł Polski Związek Łowiecki z tytułu delegacji służbowych przewodniczącego ZO PZŁ w 2013 r.?

Reagując na powyższy wniosek Przewodniczący ZO PZŁ pismem z 19 sierpnia 2014 r., nr [...] zwrócił się do P.G. – redaktora naczelnego dziennika "Łowiecki" o przesłanie kopii legitymacji dziennikarskiej K.M. oraz upoważnienia, na które się powołał.

W skardze sporządzonej 15 września 2014 r. P.G. – redaktor naczelny dziennika "Ł.", reprezentowany przez radcę prawnego zarzucił Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego w Krośnie bezczynność w sprawie udzielenia informacji prasowej.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Krośnie wniósł o jej oddalenie w całości i podkreślił, że pierwszy raz słyszy o osobie K.M., wskazując, że jest on dla Zarządu osobą nieznaną. Nie dysponuje też żadną inną formą potwierdzenia, że ww. osoba jest dziennikarzem albo posiada upoważnienie redakcji. Zdaniem organu do momentu potwierdzenia przez dziennik "Ł.", brak jest możliwości udzielenia informacji prasowej K.M. Organ poddał w wątpliwość kwestię, czy wnioskodawca żąda udzielenia informacji prasowej, czy publicznej. Zwrócił uwagę, że ww. wystąpił w imieniu określonego podmiotu przy czym nie załączył żadnego dokumentu uwiarygodniającego, że ma on umocowanie do działania w jego imieniu. Dlatego organ wezwał do przedłożenia upoważnienia, które do dnia wniesienia skargi pozostało bez odpowiedzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. o sygn. akt II SAB/Rz 93/14 skargę oddalił.

Jak wskazał Sąd, organy Polskiego Związku Łowieckiego są organami administracji publicznej, przez co z mocy przepisów u.d.i.p., obowiązane są do jej stosowania, w tym również w odniesieniu do wniosków składanych przez przedstawicieli prasy. Kwestia ta nie pozostaje sporna pomiędzy stronami, a o publicznym charakterze działalności Związku przekonuje m.in. powołane przez stronę skarżącą orzecznictwo sądów administracyjnych, np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., o sygn. akt I OSK 89/13. Jeżeli więc dziennikarz żąda od organu dostępu do informacji publicznej, to na podstawie art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz.U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24 ze zm.; zwana dalej u.p.p.), stosować należy względem tego wniosku tryb udostępniania informacji publicznej określony w regulacjach u.d.i.p. Wypada przyznać rację stronie skarżącej, iż o tym trybie decyduje przede wszystkim charakter informacji oraz cechy podmiotu, który nią dysponuje.

Prowadzi to do konkluzji, że art. 4 u.p.p. może mieć zastosowanie wyłącznie względem przedsiębiorcy i podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku w zakresie informacji niebędącej informacją publiczną.

Sąd podzielił stanowisko Zarządu Okręgowego PZŁ, iż do momentu potwierdzenia posiadania przez wnioskującego o dostęp do informacji publicznej K.M. statusu dziennikarza brak było możliwości udzielenia prasie odpowiedzi na wniosek z dnia 1 sierpnia 2014 r. poprzez zastosowanie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 3a u.p.p.

Zdaniem WSA w Rzeszowie kierując się treścią art. 3a u.p.p. nie sposób poddawać w wątpliwość, że przepis ten wyposaża przedstawicieli prasy w prawo dostępu do informacji publicznej. Prasa to w myśl definicji ustawowej publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz do roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p.).

Natomiast dziennikarzem jest według art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji.

Jak wskazał Sąd, w piśmie z dnia 1 sierpnia 2014 r. przesłanym Zarządowi Okręgowemu PZŁ w Krośnie, K.M. poinformował Zarząd, że żąda określonych w tym piśmie informacji jako dziennikarz dziennika "Ł.". Wobec powyższego ww. osoba już w chwili złożenia tego wniosku winna wykazać, stosownie do treści art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p., że pozostaje w stosunku pracy z redakcją albo zajmuje się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Wystąpienie o informację publiczną nie zwalnia osoby tytułującej się dziennikarzem, od obowiązku potwierdzenia, iż jest ona przedstawicielem prasy. Ten wniosek opiera się na ogólnej zasadzie wymagającej od osób działających w imieniu innego podmiotu prawa, wykazania stosownego umocowania. W sprawach z udziałem prasy obowiązek udokumentowania działania w imieniu prasy wynika z art. 3a u.p.p. oraz art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 tej ustawy. Zawarte w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "każdemu", nie oznacza zwolnienia dziennikarza ze stosowania regulacji definiujących pojęcie pracy i dziennikarza. Warto też zauważyć, iż także art. 2 ust. 2 u.d.i.p. nie zawiera takiego wyłączenia.

Z tych przyczyn jako zasadną, a więc znajdującą oparcie w przytoczonych regulacjach u.d.i.p. i u.p.p., Sąd pierwszej instancji uznał prośbę Zarządu Okręgowego PZŁ wyrażoną w piśmie z dnia 19 sierpnia 2014 r., o nr [...], o przesłanie kopii legitymacji dziennikarskiej oraz upoważnienia, na które powoływał się K.M. w swym wystąpieniu o udostępnienie informacji z dnia 1 sierpnia 2014 r. Nie ustosunkowanie się do tej prośby przez wnioskodawcę, której wykonanie nie powinno dziennikarzowi nastręczyć większych trudności, uniemożliwiało udostępnienie przez Związek Okręgowy PZŁ żądanej w imieniu prasy informacji. Dlatego też Sąd uznał, że nie ma racji strona skarżąca podnosząc w uzasadnieniu swej skargi, iż dopytywanie się o legitymację dziennikarza i upoważnienie redakcji nie ma w świetle przepisów u.d.i.p. znaczenia. Otóż niewątpliwie takie znaczenie ma, co wynika z sensu obowiązywania przytoczonych wyżej unormowań u.p.p.

Skarga kasacyjna została wniesiona przez P.G. – redaktora naczelnego dziennika "Ł.". Postawiono w niej cztery zarzuty.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 7 ust. 2 pkt 1 i 5 ustaw – Prawo prasowe przez przyjęcie, że dziennikarz wnioskujący do organu o informację prasową nie jest objęty tymi przepisami.

Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że z przepisu tego nie można wywodzić, iż osoba zgłaszająca żądanie, która powołuje się na działanie z upoważnienia innego podmiotu musi istnienie tego upoważnienia wykazać.

Po trzecie, błędną wykładnię art. 13-16 u.d.i.p., przez przyjęcie, że dotyczą one organu w niniejszym postępowaniu.

Po czwarte, zawężenie uprawnień prasy do dostępu do informacji publicznej wynikających z art. 61 Konstytucji RP i przepisów u.d.i.p.

Wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Pismem z dnia 15 grudnia pełnomocnik Zarządu Okręgowego PZŁ w Krośnie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Do pisma tego ustosunkował się skarżący kasacyjnie pismem z dnia 22 grudnia 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i dlatego podlega oddaleniu.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Krośnie w udzieleniu informacji prasowej, złożona przez P.G. – redaktora naczelnego dziennika "Łowiecki". Skarga ta dotyczyła bezczynności polegającej na nieudzieleniu prasie informacji na wniosek z 1 sierpnia 2014 r. złożony przez K.M., w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 3a u.p.p.

Dla jej rozpoznania kluczowe znaczenie miała wobec tego kwestia, czy wniosek z 1 sierpnia 2014 r. pochodził od prasy, na co w swej skardze powołuje się P.G.

Zasadnym jest zatem wskazanie, że Prawo prasowe wyróżnia dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji.

Pierwszy wynika z art. 3a u.p.p., w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia powinna nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 u.p.p. i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prasie informacji w oparciu o tę regulację.

W powyższym trybie obowiązani do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 u.p.p.). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni. Odmowa ta powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę udzielenia informacji lub niezachowanie wymogów odmowy można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, a w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżeniu do sądu decyzji administracyjnych (w art. 4 ust. 3 i 4 u.p.p.).

Prasa, to w myśl definicji ustawowej, publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz w roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p.).

Natomiast dziennikarzem jest według art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji.

Stosownie do art. 11 ust. 1 u.p.p. dziennikarz jest uprawniony do uzyskania informacji w zakresie, o którym mowa w art.

4. Aby zatem wniosek składany w trybie art. 4 ust. 1 u.p.p., mógł być rozpoznany zgodnie z przepisami ustawy Prawo prasowe, nie jest wystarczające powołanie się przez kogokolwiek na fakt bycia dziennikarzem nawet konkretnego tytułu prasowego, jak i na upoważnienie redaktora naczelnego. Koniecznym jest wykazanie, że wniosek ten pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p. W sytuacji zatem, gdy wnosi go osoba niebędąca redaktorem naczelnym i powołująca się na fakt bycia dziennikarzem konkretnego dziennika, winna tę okoliczność udokumentować stosownym dokumentem. Powinna zatem wykazać, że jest osobą zajmującą się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostającą z redakcją w stosunku pracy albo zajmującą się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Za udokumentowanie powyższej okoliczności nie może zostać uznane złożenie wniosku na papierze w firmowym z logo i nagłówkiem dziennika "Łowiecki", jak i powoływanie się na upoważnienie redaktora naczelnego, które jednak do wniosku nie zostało dołączone. Nie można bowiem wykluczyć chociażby sytuacji użycia firmowego papieru przez innych pracowników redakcji, a nie tylko przez jego dziennikarzy. Za potwierdzenie złożenia wniosku przez dziennikarza danego dziennika nie może zostać również uznane wniesienie do sądu administracyjnego skargi przez redaktora naczelnego tego dziennika.

Konieczność udokumentowania działania w imieniu prasy istnieje także wówczas, gdy wniosek dotyczy udzielenia prasie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynika z art. 3a u.p.p. Przepis ten wyposaża przedstawicieli prasy w prawo dostępu do informacji publicznej, lecz dla powstania obowiązku realizacji wniosku złożonego w tym trybie niezbędnym jest wykazanie w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że pochodzi on od prasy. Inaczej mówiąc wystąpienie o informację publiczną nie zwalnia wnioskodawcy powołującego się na fakt bycia dziennikarzem, od obowiązku potwierdzenia, że jest on przedstawicielem prasy.

W rozpoznawanej sprawie K.M. wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Lublinie z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie art. 4 ust. 1 u.p.p., powołując się na fakt bycia dziennikarzem dziennika "Łowiecki" i na upoważnienie redaktora naczelnego tego dziennika, nie dokumentując jednakże w żaden sposób swoich twierdzeń. Uprawnione było zatem działanie organu wzywające go do uzupełnienia wniosku poprzez przesłanie dokumentu potwierdzającego stosunek pracy z redakcją lub też dokumentu uwiarygodniającego działanie na rzecz i z upoważnienia redakcji, na którą powołuje się we wniosku. Brak odpowiedzi na to wezwanie uniemożliwił organowi przeprowadzenie weryfikacji pochodzenia wniosku z 1 sierpnia 2014 r. od prasy.

Uwzględniając powyższe uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do błędnej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 i 5 u.p.p. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom kasatora, nie przyjął, że dziennikarz wnioskujący do organu o informację prasową nie jest objęty powyższymi przepisami. Sąd Wojewódzki stanął natomiast na stanowisku, stosownie do którego, dla powstania obowiązku Zarządu Okręgowego PZŁ w Lublinie rozpoznania wniosku z 1 sierpnia 2014 r., koniecznym było wykazanie, że pochodzi on od prasy i pogląd ten, w świetle tego co zostało podane powyżej, należy ocenić jako prawidłowy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej konieczność udokumentowania przez podmiot występujący z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej reprezentowania prasy, skoro na tę okoliczność we wniosku wskazuje, nie stanowi zawężenia uprawnień prasy do informacji publicznej wynikających z przepisu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wypełnienie wezwania do udokumentowania powyższej okoliczności nie powinno nastręczać zasadniczo żadnych trudności, a jego wykonanie czyniłoby organ zobowiązanym do realizacji wniosku o udzielenie żądanej informacji przy ocenie, że ma ona charakter informacji publicznej.

Na podkreślenie zasługuje, że przyjęcie poglądu przeciwnego, mogłoby prowadzić do nadużywania prawa, poprzez powoływanie się na szczególne uprawnienia przyznane prasie, w tym redaktorom naczelnym i dziennikarzom, przez podmioty nieposiadające takich uprawnień.

W tej sytuacji braki wniosku o udzielenie informacji w trybie ustawy Prawo prasowe, które nie zostały konwalidowane mimo wezwania organu, nie dają podstaw do potraktowania go jako pochodzącego od prasy, co w konsekwencji skutkuje tym, że redaktor naczelny dziennika "Ł." nie może skutecznie wnieść skargi na bezczynność ZO PZŁ w Lublinie w przedmiocie udzielenia informacji prasowej.

Zaznaczyć nadto należy, że Sąd Wojewódzki badał, czy bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z 1 sierpnia 2014 r. istniała na dzień wniesienia skargi. Na treść rozstrzygnięcia Sądu w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia wniosku, czy też umorzenia postępowania, miałaby wpływ jedynie okoliczność uwzględnienia żądania po wniesieniu skargi. Tylko w takiej sytuacji sąd bierze pod uwagę okoliczności zaistniałe w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też nawet ewentualne wykazanie w toku postępowania przed sądem I instancji, że K.M., występując z wnioskiem z 1 sierpnia 2014 r. działał w imieniu prasy, nie mogło mieć wpływu na ocenę działania PO PZŁ w Lublinie w zakresie realizacji tego wniosku.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest również zarzut błędnej wykładni art. 2 ust. 1, art. 13, 14, 15 i 16 u.d.i.p.

Sąd I instancji nie dokonywał wykładni powyższych przepisów, a to z tej racji, że nie miały one zastosowania w przedmiotowej sprawie. Brak ich zastosowania wynikał natomiast m.in. z oceny zaaprobowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, że wniosek z 1 sierpnia 2014 r. nie został skutecznie złożony, w tym znaczeniu, iż nie wykazano, aby był to wniosek pochodzący od prasy, a zatem nie zaistniała konieczność jego rozpoznawania w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zauważyć przy tym należy, w odniesieniu do twierdzeń skargi kasacyjnej, że w przedmiotowej sprawie to nie K.M. złożył skargę na bezczynność ZO PZŁ w Lublinie w rozpoznaniu jego wniosku z 1 sierpnia, 2014 r. Nie było zatem przedmiotem oceny Sądu Wojewódzkiego, czy PO PZŁ w Krośnie pozostawał wobec tego wniosku złożonego przez K.M. w imieniu własnym bezczynny i dlaczego nie podjął działań, o których mowa w art. 13,14, 15 i 16 u.d.i.p. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była bezczynność w udzieleniu informacji prasie.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Ustalając ich wysokość Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) wziął pod uwagę charakter sprawy i nakład pracy radcy prawnego reprezentującego ZO PZŁ w Krośnie podnoszącego zarzuty i argumenty przeciwko podstawom kasacyjnym i ich uzasadnieniu, istotne z punktu widzenia wydanego rozstrzygnięcia.