Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 453/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 22 października 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 774/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 10 maja 2019 r. nr SKO.4160/7/2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości skargę oddalił.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ l instancji") z 10 maja 2019 r. nr SKO.4160/7/2019 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia 6 grudnia 2004 r. nr GK-7430/62/2004, Burmistrz [...] (dalej:,,Burmistrz"), sprostowaną postanowieniem z 5 lipca 2019 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha (KW nr [...]) na nowe działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przedstawiony na mapie z projektem podziału przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2004 r. pod nr [...].

W uzasadnieniu organ podał, że podziału dokonano zgodnie Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] 0siedla budownictwa Mieszkaniowego,, [...] " w [...], uchwalonym przez Radę Miejską w Głogowie Małopolskim uchwałą nr X111/1000/99 z dnia 26 sierpnia 1999 r. (dalej w skrócie:,,mpzp"). Projekt podziału został pozytywnie uzgodniony postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 2004 r. nr [...].

Pismem z [...] lutego 2018 r. J.R. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej ww. decyzji Burmistrza Głogowa Małopolskiego, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 6, art. 9 i art. 10 K.p.a.

Skarżąca podniosła, że podziału nieruchomości dokonano na podstawie operatu technicznego nr [...], którego podstawą był protokół przyjęcia granic z dnia [...] listopada 2004 r. Skarżąca podała, że nie była obecna przy sporządzaniu tego protokołu i dlatego nie został przez nią podpisany, a nadto nie doręczono jej decyzji, której stwierdzenia nieważności się domaga. Wnioskodawczyni wskazała, że umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] lipca 2002 r. nabyła 1/2 udziału w prawie własności działki nr [...], natomiast po dokonanym podziale nie posiada udziału odpowiadającego nabytej przez nią części. Wystąpiła też do Burmistrza z wnioskiem o wznowienie granic, jednakże uzyskała informację, że odtworzenie granic będzie przeprowadzone według operatu z [...] listopada 2004 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z 10 maja 2019 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] grudnia 2004 r.

Organ wskazał, że na wniosek skarżącej oraz G.R., Burmistrz [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] na nowe działki o nr [...] i [...]. Postępowanie było przeprowadzone z udziałem stron, co w ocenie Kolegium potwierdzają podpisy złożone na dokumentach (zawiadomienie o czynnościach przyjęcia przebiegu granic, protokół z przyjęcia granic nieruchomości z [...] listopada 2004 r. oraz protokół utrwalenia na gruncie nowo wyznaczonych punktów granicznych). Na zaskarżonej decyzji widnieje również podpis skarżącej potwierdzający osobisty odbiór decyzji [...] grudnia 2004 r.

Za niesłuszny uznano zarzut wnioskodawczyni o braku udziału w prowadzonym postępowaniu i braku wiedzy o dokonanym podziale przedmiotowej działki. Ponadto Kolegium wskazało, że z aktu notarialnego z [...] grudnia 2004 r. nr Rep. [...], sporządzonego w obecności skarżącej, G.R. i B.R. wynika, że skarżąca i G.R. dokonali zniesienia współwłasności nieruchomości działki nr [...] w [...] Z powyższego wynika, że skarżąca wyraziła zgodę na przedmiotowy podział nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi J.R. wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, której dotyczy wniosek skarżącej. Zaskarżanie decyzji w nadzwyczajnym trybie (stwierdzenie nieważności) ogranicza postępowanie do badania zaistnienia opisanych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek uzasadniających eliminowanie decyzji ostatecznych z obrotu prawnego, a w przypadku ich wystąpienia do zbadania ich wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie.

Na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kwestią sporną jest, czy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd podkreślił, że organ prowadzący postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać. Przedmiotem zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie czy zachodzą lub też nie zachodzą przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. Nie może być inaczej skoro wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, stanowi odstępstwo od zasady stałości (legalności) tej decyzji, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a.

Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organu, że nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Ocena przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. nastąpiła z uwzględnieniem stanu prawnego ustalonego na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości, której dotyczył wniosek skarżącej. Zasadnie Kolegium wskazało na treść art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz z przepisami szczególnymi. W razie braku planu stosuje się przepis art. 94 u.g.n. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 u.g.n.).

Postępowanie o podział działki nr [...] zostało wszczęte na wniosek skarżącej i G.R., współwłaścicieli tej działki. Podziału działki dokonano zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] 0siedla Budownictwa Mieszkaniowego "[...] " w [...], zatwierdzonego przez Radę Miejską w Głogowie Małopolskim uchwałą nr X111/100/99 z 26 sierpnia 1999r. (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z dnia 15 września 1999 r. nr 20, poz. 1090). Wskazując na materiał dowodowy z przeprowadzenia podziału nieruchomości, Kolegium ustaliło, że było ono prowadzone przy udziale stron (zawiadomienie o czynnościach przyjęcia przebiegu granic, protokół z przyjęcia granic nieruchomości z [...].11.2004 r., protokół utrwalenia granic na gruncie nowowyznaczonych punktów granicznych, a także podpis na decyzji podziałowej J.R. potwierdzający osobisty odbiór decyzji [...].12.2004 r.). Zasadnie też Kolegium wskazało na akt notarialny z [...] grudnia 2004 r. nr Rep. [...], zawierający umowę znoszącą współwłasność nieruchomości i umowę rozszerzającą wspólność ustawową, sporządzony w obecności J.R., G.R. i B.R. Zniesienia współwłasności nieruchomości działki nr [...] położonej w [...] objętej KW nr [...] w ten sposób, że G.R. nabywa na wyłączną własność nieruchomość składającą się z działki nr ewid. [...] o pow. [...] ha, zaś J.R. nabywa na wyłączną własność nieruchomość składającą się z działki nr ewid. [...] o pow. [...] ha. W powyższej umowie zniesienia współwłasności w § 1 lit. a) wymieniono wykaz zmian gruntowych wraz z mapą projektu podziału nieruchomości wydany przez Starostę Rzeszowskiego Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej Kartograficzne, włączony do zasobu ewidencji gruntów 18.11.2004 r., sporządzony przez geodetę uprawnionego W.K., a w § 1 lit. b) wymieniono ostateczną decyzję Burmistrza [...] z [...].12.200r. nr [...] (data decyzji to: [...].12.2004r.) zatwierdzającą wyżej opisany podział. Pomyłka w numerze księgi wieczystej jak i pomyłka w akcie notarialnym co do roku decyzji podziałowej, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie noszą cech rażącego naruszenia prawa. W istocie należy je ocenić, jako błędy pisarskie czy omyłki, bez znaczenia dla postępowania o stwierdzenie nieważności. Skoro wyżej wymienionymi dokumentami to jest dokumentacją z podziału nieruchomości jak i ostateczną decyzją podziałową dysponował notariusz, to przyjąć należy, że treść tych dokumentów była skarżącej znana i akceptowana, skoro podpisała umowę zniesienia współwłasności nieruchomości w formie aktu notarialnego w dniu [...] grudnia 2004 r. Zwraca też uwagę pośpiech stron dokonujących podziału nieruchomości [...], co sugeruje adnotacja na decyzji w dniu [...] grudnia 2004 r. potwierdzająca osobisty odbiór decyzji przez strony oraz informację o niewniesieniu odwołań, która w istocie była informacją, nie wywołującą skutku zrzeczenia się prawa do odwołania. Na podstawie stanu faktycznego sprawy ustalonego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o podział nieruchomości słusznie Kolegium przyjęło, że niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zarzuty zostały wywiedzione z niewłaściwym działaniem organu poprzez pominięcie skarżącej i niedoręczenie jej decyzji podziałowej. Pozbawienie strony bez jej winy udziału w postępowaniu nie stanowi przesłanki nieważnościowej, dlatego nie mogła być przedmiotem badania przez Kolegium. Wystąpienie ewentualnych przesłanek z innych trybów nadzwyczajnych uregulowanych w K.p.a. było poza zakresem przedmiotowego postępowania. Przepisy art. 156 K.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności nie mogą być interpretowane rozszerzająco ze względu na ochronę trwałości decyzji.

Pełnomocnik skarżącej A.R. za pismem z dnia [...] lipca 2019r. przesłał do Sądu 1 egzemplarz opinii z zakresu badania pisma ręcznego z [...] lipca 2019r., przy czym nie zostały, tak w piśmie jak i na rozprawie, również przez fachowego pełnomocnika, sformułowane żadne wnioski dowodowe. Lektura tego dokumentu potwierdza autentyczność podpisu na decyzji podziałowej nieruchomość z dnia [...] grudnia 2004 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J.R.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 28, 6, 9, 10 K.p.a., art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 3 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż stanowisko organu administracyjnego jest prawidłowe w przedmiocie przyjęcia, że nie zaistniały żadne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...].12.2004r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako: dz. [...] o pow. [...] ha obj. Kw nr [...] na nowe działki nr: dz. Nr [...] o pow. [...] ha; dz. Nr [...] o pow. [...] ha przedstawiony na mapie z projektem podziału przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 20041r. nr ew. [...], w sytuacji gdy:

• przedmiotowa decyzja została wydana niewątpliwie z rażącym naruszeniem przepisów prawa, bowiem skarżąca wbrew twierdzeniom organu i Sądu I instancji nie otrzymała przedmiotowej decyzji, wiedzę o decyzji i jej treści powzięła w dniu [...].01.2019r., kiedy zwróciła się do Starosty Rzeszowskiego o udostępnienie dokumentacji podziału działki o nr [...], celem podjęcia odpowiednich kroków prawnych w zakresie wznowienia naniesionych granic,

-skarżąca nie składała wniosku inicjującego postępowanie w przedmiocie dokonania podziału nieruchomości położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako: dz. [...] o pow. [...] ha obj. Kw nr [...] na nowe działki nr: dz. Nr [...] 0 pow. [...] ha; dz. Nr [...] o pow. [...] ha potwierdzeniem czego jest zalegająca w aktach sprawy opinia biegłego grafologa z zakresu badania pisma ręcznego, w której to opinii zawarte jest jednoznaczne stwierdzenie, że na dokumencie nr 2 — str. 19 opinii (wniosek o dokonanie podziału nieruchomości — wniosek inicjujący postępowanie) podpis nie podchodzi od J.R., powyższe zatem dowodzi, że skarżąca nie wystąpiła do Urzędu Miejskiego w [...] o wydanie decyzji na podział działki zgodnie z mapą projektu wciągniętą do zasobu ewidencji gruntów pod nr [...],

• wbrew twierdzeniom organu podtrzymanym przez Sąd I instancji skarżąca nie była obecna na gruncie podczas sporządzania protokołu przyjęcia granic, nie znała przebiegu granicy, a tym samym umieszczenia punktów granicznych, skarżąca kwestionuje, jakoby podpisy na zawiadomieniu o czynnościach przyjęcia przebiegu granic, protokół z przyjęcia granic nieruchomości z dnia [...].1 1.2004r. oraz protokół utrwalenia na gruncie nowo wyznaczonych punktów granicznych, na który w zaskarżonej decyzji powołuje się organ należały do niej [pic]skarżąca zaprzecza by kiedykolwiek podpisywała własnoręcznie ww. dokumenty, [pic]Sąd I instancji nie wziął pod uwagę istotnej okoliczności wyeksponowanej we wniosku dowodowym zgłoszonym przez skarżącą w piśmie dnia [...].05.2019r. a mianowicie, iż decyzja z dnia [...].12.2004r., jaka zalega w aktach sprawy jest rozbieżna z tożsamą decyzją, jaką dysponuje skarżąca, a której uwierzytelniony odpis został jej wydany przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Rzeszowie w dniu [...].01.2019r. Różnica ta polega na tym, że na decyzji zalegającej w Gminie istnieje zapis własnoręczny [pic]potwierdzamy odbiór decyzji i nie wnosimy odwołania [...].12.2004". Podpisy: R.J., R.G.. "W uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kopii tej decyzji jaka została wydana w dniu [...].01.2019r., w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej brak jest takiego zapisu. Zaznaczam, że oba dokumenty poza wskazaną rozbieżnością są identyczne, przede wszystkim, jest to decyzja ostateczna. Okoliczność ta wskazuje, że orzeczenie budzi poważne wątpliwości w zakresie wiarygodności, jak również koreluje z zarzutami zawartymi we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji,

-podpisy uwidocznione na decyzji zalegającej w Urzędzie Gminy, umieszczone pod treścią "potwierdzamy odbiór decyzji i nie wnosimy odwołania [...].12.2004r. Podpisy: R.J., R.G. są rozbieżne z podpisami umieszczonymi na wniosku z dnia [...].12.2004r., o wydanie decyzji na podział działek, na każdym z tych dokumentów w sposób niebudzący wątpliwości podpisy nie są nakreślone przez te same osoby; okoliczność ta potwierdza słuszność wniesionego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].12.2004r.

-sprawozdanie techniczne zalegające w aktach przedmiotowej sprawy dotyczy działki [...], nie zaś działki [...], co ma istotne znaczenie dla sprawy, w zakresie nierzetelności prowadzonego postępowania i słuszności argumentacji zawartej we wniosku, zaś zapis taki wyłącza w zasadzie prowadzenie postępowania podziałowego, które dotyczyło działki [...], zapis ten został sprostowany, dopiero po zainicjowaniu obecnego postępowania.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 10, art. 77 § 1 i 2, art. 78 i art. 80 K.p.a., 103 K.p.a. przez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tychże wadliwych ustaleń organu za własne w szczególności w zakresie przyjęcia przez Sąd, że postępowanie o podział nieruchomości było prowadzone przy udziale skarżącej, w sytuacji gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przeczy temu twierdzeniu, a także poprzez przez brak wyczerpującego rozważenia w uzasadnieniu wyroku faktów, które Sąd uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których dowodom innym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i ograniczenie się w ślad za organem [pic]administracyjnym jedynie do okoliczności istnienia podpisów skarżącej na protokole przyjęcia granic jak i również na decyzji z dnia [...].12.2004r., bez uwzględnienia zarzutu skarżącej co do braku składania przez nią podpisów na w.w. dokumentach, jak i przede wszystkim na wniosku inicjującym postępowanie administracyjne co wynika wprost z opinii grafologa zalegającej w aktach sprawy.

3/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo istnienia wyraźnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez Burmistrza [...] z dnia [...].12.2004r., sygn. akt [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa, 4/ naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, tj. art. 151 p.p.s.a w z art. 7, 75, 77 § 1 i 2 K.p.a., art. 80 K.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Rzeszowie naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym, li. art. 7, 75, 77, 78, 80 K.p.a., a także przepisów dotyczących czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, tj. art. 6, 7, 10 K.p.a. których to naruszenie w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji Burmistrza [...] z dnia [...].12.2004r. z rażącym naruszeniem przepisów postępowania.

5/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wydanego wyroku w sposób sprzeczny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, z pominięciem uwzględnienia stanowiska procesowego wyartykułowanego na rozprawie głównej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 22 października 2019r. tj. poprzez uznanie przez Sąd, iż pismem z dnia 31 lipca 2019r. pełnomocnik skarżącej A.R. przesłał do Sądu I egzemplarz opinii z zakresu badania ręcznego z dnia [...] lipca 2019r. przy czym w ocenie Sądu nie zostały we wniosku jak i na rozprawie również przez fachowego pełnomocnika sformułowane żadne wnioski dowodowe, w sytuacji gdy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pozostaje w sprzeczności ze zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym bowiem:

-pełnomocnik A.R. pismem z dnia [...].07.2019r. zatytułowanym " Wniosek dowodowy" wniósł o przeprowadzenie jako dowodu w niniejszej sprawie opinii grafologa z zakresu badania ręcznego, która została przez niego zawnioskowana na okoliczność treści dokumentu pełnomocnik wskazał jednoznacznie w w.w. wniosku, iż w opinii na str. 16 jest stwierdzenie biegłego że na dokumencie nr 2 (str.

19. podpis nie pochodzi od J.R., a tym samym skarżąca nie wystąpiła do urzędu Miejskiego w [...] o wydanie decyzji na podział działki zgodnie z mapą projektu wciągniętą do zasobu ewidencji gruntów pod nr [...], pełnomocnik A.R. jak i również pełnomocnik fachowy skarżącej na rozprawie w dniu 22 października 2019r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie w tym również zgłoszony na piśmie wniosek dowodowy z dokumentu stanowiącego opinię grafologa z zakresu badania pisma ręcznego i odniósł się szeroko do zarzutu podrobienia podpisów skarżącej na wniosku inicjującym postępowania, zatem błędne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż pełnomocnik nie sformułował żadnych wniosków dowodowych odnośnie przedłożonego dokumentu, gdyż nie było takiej konieczności skoro zostały one sformułowane we wniosku pisemnym A.R. z dnia [...].07.2019r. złożonym bezpośrednio w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Rzeszowie w dniu [...].07.2019r. [pic]podpisu skarżącej. Sąd odnosi się w uzasadnieniu sporządzonego wyroku do autentyczności na decyzji podziałowej nieruchomość z dnia [...].12.2004r., natomiast pomija stanowisko co do braku autentyczności podpisu skarżącej J.R. na wniosku inicjującym postępowanie (dokument nr 2 opinii), gdzie biegły wyraźnie wskazał, iż podpis ten nie został nakreślony przez skarżącą, a który to dokument wyraźnie stanowi podstawę do przyjęcia, iż decyzja Burmistrza [...] z dnia [...].12.2004r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

6/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 97 ust. 2 Ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 Nr 115 poz. 741, tj. Dz.U. z 201814.)) poprzez przyjęcie przez Sąd, iż decyzja organu administracyjnego zatwierdzająca podział nieruchomości nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy wniosek inicjujący samo postępowanie podziałowe nie pochodził od skarżącej a zatem doszło do uchybienia przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem z wnioskiem takim musi wystąpić strona będąca właścicielem przedmiotowej nieruchomości, podziału można dokonać na wniosek jedynie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, co zostało pominięte w niniejszej sprawie niewątpliwie wniosek, na którym sfałszowano podpis skarżącej nie może wywoływać skutków prawnych, albowiem postępowanie w sprawie dokonania podziału nieruchomości w konsekwencji podrobienia podpisu skarżącej co wynika wprost z opinii grafologa nie zostało przez nią zainicjowane, a do wszczęcia takiego postępowania wymagany jest wniosek pochodzący od wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, powyższe uchybienie winno skutkować koniecznością umorzenia postępowania wszczętego na podstawie takiego wniosku.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez Burmistrza [...] z dnia [...].12.2004r. [pic]sygn. akt [...], ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jednolity Dz. U. z 2023, poz 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W przypadku powołania się na obie podstawy, w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty prezentowane w ramach podstawy uchybień przepisom postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu poprawności procedowania i ustalenia stanu faktycznego można przejść do oceny zarzutów w sferze materialnoprawnych.

Mając na uwadze sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że w świetle art. 174 P.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko – konkretnemu – wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstaw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej za stronę, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować, chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyroki NSA: z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13; z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Zarzuty naruszenia niektórych przepisów nie zostały w ogóle uzasadnione, zaś pozostałym zarzutom przydano inne znaczenie niż wynika z przywołanych przepisów i ich treści normatywnej.

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom. Przykładowo w zarzucie nr 1 wskazuje się na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako przepisu postępowania, przy czym łączy ten zarzut z innymi przepisami postępowania administracyjnego, natomiast w treści zarzutu, jak i w jego uzasadnieniu wskazuje się na wady postępowania o charakterze wznowieniowym. Z kolei w zarzucie nr 2 wskazano na naruszenie przepisu art. 3 § 1 P.p.s.a. wiążąc jego naruszenie z odmienną, niż przyjął Sąd I instancji oceną stanu faktycznego sprawy.

Ocena sprawy, z uwagi na treść zarzutów skargi kasacyjnej ogranicza się zatem do tych zarzutów, których zakres i treść można wywieść ze skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., jako samodzielna podstawa kasacyjna, może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Z motywów wyroku wynika tok rozumowania Sądu pierwszej instancji, pozwalający ustalić przesłanki, jakimi kierował się WSA w Rzeszowie podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie i tym samym wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. WSA odniósł się też do zarzutów sformułowanych w skardze. Odnośnie kwestii przywoływanych przez Skarżącą, wyjaśnić należy, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. jako zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wskazania, w jaki istotny sposób naruszenie to wpłynęło na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie tę część uzasadnienia zarzutu pominęła. Przywoływany natomiast przez skarżącą brak odniesienia się przez Sąd do opinii grafologa, z której wynika sfałszowanie podpisu pod wnioskiem o dokonanie podziału, nie ma istotnego znaczenia w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Sfałszowanie dokumentu na podstawie którego została wydana decyzja może podlegać ocenie organów i sądu jedynie w postępowaniu wznowieniowym, jako przesłanka, o której jest mowa w art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a., nie zaś w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Wady wznowieniowe o których jest mowa w art. 145 K.p.a. i wady nieważnościowe z art. 156 K.p.a. nie łączą się ze sobą, nie są tożsame, jak również nie można ich traktować zamiennie. Z uwagi na nadzwyczajny charakter przesłanek z obu przepisów, w związku z art. 16 § 1 K.p.a., ich treść i zakres nie może być w drodze wykładni rozszerzana, jak również traktowana jako możliwość uchylenia decyzji administracyjnej z powodu naruszenia prawa innego niż wprost wynikający z powyższych przepisów.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Powołany w ramach tego zarzutu kasacyjnego art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. mogłoby mieć miejsce, gdyby sąd pierwszej instancji wykroczył poza swoje kompetencje, zastosował środek nieprzewidziany w ustawie bądź uchylił się od obowiązku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA z: 18 lipca 2018 r., I FSK 1301/16; 14 listopada 2018 r., II GSK 1621/18; 24 stycznia 2019 r., I GSK 3208/18). Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. ma jedynie ustrojowy charakter. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być utożsamiane z uchybieniem art. 3 § 1 P.p.s.a. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, w sprawach kontroli działalności administracji publicznej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, jest to bowiem przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się - innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Zarzut skargi kasacyjnej nie może zatem ograniczać się do wskazania naruszenia ogólnego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" P.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. art. 151 P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami o charakterze dowodowym, ujęty w punkcie 4 skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła tego zarzutu, nie wskazała też w jakim zakresie winno zostać przeprowadzone postępowanie dowodowe w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Skarżąca nie wykazała również, w jaki sposób pominięte przez organy i sąd okoliczności faktyczne mogły wpłynąć na inną, niż dokonana przez organy i sąd, ocenę decyzji Burmistrza [...] z [...] grudnia 2004 r. w sprawie podziału nieruchomości.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania ujęty w punkcie 1 skargi kasacyjnej. Naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy naruszenie to wywołało skutek materialnoprawny w postaci pozbawienia lub ograniczenia prawa albo nieprzyznania ustawowo przysługującego uprawnienia. Sama oczywistość naruszenia przepisów postępowania nie może być zatem uznana za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zob. też wyrok NSA z 28 grudnia 2021 r. I OSK 527/19). Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. W postępowaniu nadzorczym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 987/18, CBOSA).

Nie można zatem wiązać braku doręczenia decyzji, jak twierdziła skarżąca kasacyjnie, z podstawą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ jest to przesłanka wznowieniowa wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a jak wcześniej wspomniano przesłanki z obu trybów są wobec siebie konkurencyjne i nie zastępują się wzajemnie. Nie jest jednocześnie prawdą, że nie doręczono skarżącej kasacyjnie decyzji podziałowej, skoro na tej decyzji widnieje jej podpis oraz oświadczenie o odbiorze decyzji Burmistrza [...] datowane na dzień [...] grudnia 2004 r. Z kolei brak wniosku o dokonanie podziału, czy jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, sfałszowanie jej podpisu na wniosku nie ma znaczenia dla oceny przesłanek nieważnościowych. Jak wcześniej wspomniano, sfałszowanie dokumentu jest jedną z podstaw wznowieniowych, natomiast dalsze uczestnictwo skarżącej w postępowaniu podziałowym, w tym doręczenie jej decyzji oraz oświadczenie, że nie będzie wnosić odwołania, wskazuje na czynny udział w postępowaniu, jak również akceptację złożonego przez inny podmiot wniosku o podział nieruchomości. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca kasacyjnie nie tylko odebrała decyzję podziałową lecz również podpisała Protokół utrwalenia na gruncie nowo wyznaczonych punktów granicznych. Protokół, jak wynika z jego treści został stronom, w tym skarżącej kasacyjnie odczytany i po przeczytaniu podpisany.

Nie dowodzi również rażącego naruszenia prawa rozbieżność treści tej samej decyzji Burmistrza [...] w sprawie podziału, jeżeli jedyną różnicą w jej treści na egzemplarzu znajdującym się w siedzibie gminy jest zapis wskazujący na doręczenie osobiste decyzji obu stronom postępowania oraz podpisy tychże stron poświadczające doręczenie. Ten sposób potwierdzenia doręczenia nie narusza art. 46 § 1 K.p.a. Ponadto jest oczywistym, że podpis skarżącej kwitującej odbiór decyzji organu nie stał się częścią treści samej decyzji, stąd brak było podstaw do przenoszenia jej oświadczenia na inne egzemplarze tej decyzji.

Bez znaczenia jest natomiast zarzut pomyłki w opisie numeru działki w sprawozdaniu technicznym, skoro, jak przyznała to skarżąca kasacyjnie, zapis ten został sprostowany postanowieniem, nawet jeżeli postanowienie w tym przedmiocie wydano już po wszczęciu postępowania nieważnościowego.

Skarga kasacyjnie podnosi również naruszenie art. 97 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym skarżąca kasacyjnie uzasadnia ten zarzut brakiem jej wniosku w sprawie wszczęcia postępowania o podział. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego, podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio. Mając na uwadze powyższy zarzut wyjaśnić należy, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1956/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem istotnie skarżąca kasacyjnie nie złożyła wniosku o podział nieruchomości nie oznacza to, że decyzja podziałowa rażąco narusza prawo. Nie budzi w tej sprawie wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie wiedziała o wszczętym postępowaniu, brała w nim czynny udział, a zatem akceptowała złożony wniosek. Co istotne w postępowaniu podziałowym nie kwestionowała złożonego wniosku, jak również swojego na nim podpisu. Aktualnie wszelkie wyjaśnienia i twierdzenia skarżącej odnośnie wniosku, jej uczestnictwa w postępowaniu, doręczenia decyzji podziałowej nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy administracyjnej, przy czym z uwagi na to, że dotyczą rzekomych błędów w postępowaniu, pozostawały w istocie bez znaczenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Brak zgody strony skarżącej na podział nieruchomości na działki o różnej powierzchni nie oznacza, że decyzja podziałowa narusza prawo. W wyniku podziału nie zmienił się udział skarżącej kasacyjnie w prawie własności. Również po podziale skarżącej przysługiwało prawo własności obu działek w ½ części. Dopiero umowa notarialna datowana na [...] grudnia 2004 r. zniosła współwłasność nieruchomości obejmującej obie działki, przy czym skarżąca kasacyjnie nabyła działkę o nr [...] powierzchni [...] ha, a G.R. działkę nr [...] o powierzchni [...] ha. Zniesienie współwłasności działek nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie ma również wpływu na ocenę prawidłowości wydanej decyzji podziałowej.

Tym samym należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.