Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1422/07, oddalił skargę w sprawie skargi I. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], w przedmiocie przeniesienia i mianowania na stanowisko służbowe funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, decyzją z dnia [...] marca 2007 r., na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1, oraz art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.), przeniósł I. J. i mianował od dnia [...] marca 2007 r. na stanowisko starszego specjalisty w Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 89 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, oraz § 2, 3, 5 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 września 2006 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 167, poz. 1189), zachował prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym, tj. zastępcy naczelnika wydziału oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes służby.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 października 2006 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie nadania statutu Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 198, poz. 1455) z dniem 15 listopada 2006 r. zmieniony został statut Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej. Z dniem 20 lutego 2007 r. wszedł w życie regulamin organizacyjny Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 5 lutego 2007 r., wydany na podstawie § 6 ust. 1 wyżej wymienionego statutu Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej. Powyższe akty prawne zmieniły strukturę organizacyjną Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej.
Stanowisko służbowe zajmowane przez I. J. zostało zlikwidowane i nie było także możliwości przeniesienia je na stanowisko równorzędne, zachodziły więc przesłanki zastosowania art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., po rozpatrzeniu odwołania I. J. od decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu mianowania na stanowisko starszego specjalisty, orzec, że z uwagi na nadanie powyższej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mianowanie nastąpiło z dniem [...] marca 2007 r., tj. w terminie wynikającym z doręczenia stronie decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji oraz w pozostałej części utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu organu pierwszej instancji, z tym, że wskazał, iż zaskarżona decyzja wymaga reformacji i dlatego uchylił decyzję w części dotyczącej terminu mianowania na stanowisko starszego technika i z uwagi na nadanie powyższej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mianowanie nastąpiło z dniem [...] marca 2007 r., tj. w terminie wynikającym z doręczenia stronie decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 7, 10 § 1 i art. 77 K.p.a., poprzez brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, wobec możliwości przeniesienia jej na stanowisko równorzędne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę I. J. oddalił, gdyż uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki przeniesienia strażaka na niższe stanowisko zgodnie z przepisami. Likwidacja stanowiska zastępcy naczelnika wydziału wynika wprost z załącznika Nr 2 Zarządzenia Nr 8 Komendanta Głównego PSP z dnia 5 lutego 2007 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 167, poz. 1189), stanowisko dotychczas zajmowane przez skarżącą – zastępca naczelnika wydziału – jest zaszeregowane do 13 grupy uposażenia zasadniczego. Stanowisko równorzędne występujące w Komendzie Głównej PSP to stanowisko kierownika sekcji oraz dyżurnego operacyjnego kraju, również zaszeregowane do tej samej grupy. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 lipca 2006 r. w sprawie stanowisk służbowych w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej, maksymalnych stopni przypisanych do poszczególnych stanowisk oraz dodatkowych wymagań kwalifikacyjnych, jakim powinni odpowiadać strażacy na określonych stanowiskach służbowych (Dz. U. Nr 142, poz. 1022), stanowiska kierownika sekcji i dyżurnego operacyjnego kraju wymagają posiadania dodatkowych wymagań kwalifikacyjnych, tj. posiadania tytułu magistra lub równorzędnego. Bezspornym jest fakt, że skarżąca nie posiada tytułu magistra i wobec tego nie może być mianowana na te stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z decyzją uznaniową. Granice tego uznania określa przepis art. 7 K.p.a., który stanowi o obowiązku uwzględnienia interesu społecznego (w tej konkretnej sytuacji interes służby w PSP) i słusznego interesu obywatela (w rozpoznawanej sprawie - strażaka). Decyzje wydawane w granicach tzw. uznania administracyjnego, nie są jednak wyłączone spod obowiązku ich uzasadnienia na zasadach ogólnych, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ administracji, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zadecyduje w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, winien jest w sposób wnikliwy i wszechstronny wyjaśnić stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie prowadzonego postępowania, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Wynika to z treści art. 7, 10 § 1 oraz art. 77 K.p.a.
W ocenie Sądu, organ w sposób logiczny uzasadnił decyzję. Powołał się zarówno na przesłanki natury służbowej, jak i na słuszny interes skarżącego. Ponadto podkreślił, że organ uznając sprawę za przypadek szczególnie uzasadniony, w rozumieniu art. 89 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej zachował skarżącej prawo do zaszeregowania, jakie przysługuje na stanowisku zastępcy naczelnika wydziału.
Od powyższego wyroku, I. J., reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną, który działając na podstawie art. 173 § 1 w związku z art. 175 § 1 ustawy P.p.s.a. zaskarżył wyrok w całości i zarzucił:
- 1) na zasadzie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. przez błędne niezastosowanie tego przepisu, pomimo, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym organ naruszył art. 7,10 §1 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie przeprowadzenie wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, m. in. nie wysłuchując skarżącej w trakcie prowadzonego postępowania,
- 2) na zasadzie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej polegające na uznaniu, że Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej miał prawo przenieść skarżącą na niższe stanowisko służbowe starszego specjalisty, mimo, że istniała możliwość przeniesienia skarżącej na stanowisko równorzędne, tj. na stanowisko kierownika sekcji.
Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustalił, iż przed organami – Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji i Komendantem Głównym Straży Pożarnej nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale staje na stanowisku, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, w jakim mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle całokształtu materiału i akt sprawy uznać należy za błędne. Z kolei Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powinien wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnić sprawę, czego, zdaniem pełnomocnika skarżącej, nie uczynił.
W dalszej części uzasadnienia podniesiono, iż skarżąca w pełni zgadza się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż decyzje wydawane w granicach tzw. uznania administracyjnego nie są wyłączone spod obowiązku ich uzasadniania na podstawie przepisów K.p.a. Za trafny uznaje także pogląd na temat treści art. 7, 10 § 1 oraz art. 77 K.p.a., jednakże praktyczne skutki stanowiska Sądu dla niniejszej sprawy są żadne.
Zarzucono ponadto Sądowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej do stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Pełnomocnik skarżącej wywodzi, iż zgoda pracodawcy na zajmowanie stanowiska zastępcy naczelnika wydziału, mimo braku tytułu magistra, nie traci ważności z chwilą reorganizacji i powinna być podstawą do przeniesienia skarżącej na równorzędne stanowisko, tj. na stanowisko kierownika sekcji, co było w tym przypadku możliwe. Ponadto dodaje, że gwarancyjny charakter powyższego przepisu, nie może nosić znamion dowolności, czyli jeśli nie można dać stanowiska równorzędnego – to powinno się przyznać stanowisko najbliższe hierarchii służbowej stanowisku zajmowanego przez skarżącą przed reorganizacją, czyli stanowisko kierownika sekcji. Wskazano, iż ani w uzasadnieniu, ani z akt sprawy nie wynika jakimi przesłankami kierowano się proponując skarżącej I. J. niższe stanowisko.
Jej skarga, zdaniem pełnomocnika powinna być rozpatrzona w świetle zasady wynikającej z § 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stanowisk służbowych w jednostkach organizacyjnych P.S.P. (Dz. U. Nr 153, poz. 1085). Z kolei rozporządzenie, poprzedzające ową nowelizację, z 25 lipca 2006 r. mówi o przenoszeniu takich osób jak I. J. na inne stanowisko winno się odbywać również z zachowaniem zasady dotyczącej utrzymania pracowników na dotychczasowym stanowisku lub przenoszenia ich na równorzędne stanowisko w hierarchii służbowej. Ponadto podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do powoływanego w skardze wyroku NSA z dnia 21 marca 2006 r. I OSK 959/06, LEX Nr 198233, które dotyczy identycznego stanu faktycznego.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.
Nie jest bowiem zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niedostrzeżenie naruszeń prawa jakich dopuścił się organ. Wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy nie budzi zastrzeżeń. Bezsporne jest, iż uległo likwidacji stanowisko zajmowane dotychczas przez skarżącą. Również bezsporny jest fakt, iż skarżąca nie posiada tytułu magistra. Te okoliczności są decydujące, bowiem na ich podstawie możliwe było wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż prowadzenie jeszcze dodatkowego postępowania dowodowego m.in. z przesłuchania skarżącej było zbędne, albowiem wszystkie istotne fakty dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione. Prawidłowo również Sąd przyjął, iż organ przy rozstrzyganiu sprawy nie przekroczył granic uznania administracyjnego.
W sytuacji gdy uległo likwidacji stanowisko skarżącej, a do przeniesienia na stanowisko równorzędne wymagane jest stosowne wykształcenie, to nie można uznać aby przeniesienie na stanowisko bezpośrednio niższe od zajmowanego dotychczas było przekroczeniem granic uznania administracyjnego, zwłaszcza że stanowisko to w pełni odpowiada kwalifikacjom skarżącej, a uposażenie skarżącej pozostało w takiej samej wysokości jak dotychczas.
Dodać przy tym należy, że w dacie przeniesienia skarżącej obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 lipca 2006 r. w sprawie stanowisk służbowych w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej, maksymalnych stopni przypisanych do poszczególnych stanowisk oraz dodatkowych wymagań kwalifikacyjnych, jakim powinni odpowiadać strażacy na określonych stanowiskach służbowych (Dz. U. Nr 142, poz. 1022), które nie przewidywało ani możliwości pozostawienia strażaka na dotychczasowym stanowisku nawet jeśli nie spełniał wymagań kwalifikacyjnych, ani też wyrażenie zgody przez Ministra na zajmowanie danego stanowiska przez strażaka pomimo niespełnienia odpowiednich wymagań.
W związku z tym powoływanie się na wcześniejsze i późniejsze regulacje prawne, które kwestie odpowiednich wymagań kwalifikacyjnych na danym stanowisku regulowały odmiennie, nie może mieć znaczenia dla oceny prawidłowości zastosowania przepisów przez Sąd pierwszej instancji. Sąd ten ocenia bowiem legalność decyzji administracyjnej w stanie prawnym, obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a jak to wskazano wyżej, w dacie tej obowiązywało powołane rozporządzenie z dnia 25 lipca 2006 r.
W związku z tym wskazać należy, iż powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 959/05 zapadł wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w odmiennym stanie faktycznym (przeniesienie nastąpiło na znacznie niższe stanowisko niż dotychczas zajmowane), a przede wszystkim w innym stanie prawnym, kiedy to akt wykonawczy przewidywał m.in. zgodę Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na odstępstwo od wymagań kwalifikacyjnych określonych w tym akcie.
Notabene z akt osobowych skarżącej nie wynika, aby taka zgoda była udzielona przez Ministra na zajmowanie przez skarżącą stanowiska zastępcy naczelnika, pomimo braku wymaganego wykształcenia. Jednocześnie kwestia ta nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku. Nawet gdyby taka zgoda była udzielona, to nie oznacza, że rozciąga się ona na wszystkie równorzędne stanowiska, a jak to już podniesiono wyżej, stan prawny obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji nie przewidywał możliwości wyrażenia zgody na odstępstwa od wymagań kwalifikacyjnych.
W tej sytuacji stwierdzić należy, iż nie jest także zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 38 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Sąd ten dokonał prawidłowej subsumcji tego przepisu, ustalony bowiem prawidłowo stan faktyczny odpowiada stanowi hipotetycznemu, przewidzianemu w powołanym, przepisie art. 38 ust. 2 pkt 4.
Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy –O postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji wyroku.