Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011r., sygn.akt II SA/Wr 618/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. i S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej z urzędu decyzję w sprawie przekazania w wieczyste użytkowanie działki, oddalił skargę.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] lipca 2010r. nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana także jako: k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. z dnia [...] listopada 1963r. znak [...] uchylającej z urzędu decyzję Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] czerwca 1963r. Nr [...] w sprawie przekazania w wieczyste użytkowanie działki nr [...] położonej w Z. przy ul. L. nr [...] S. C. W uzasadnieniu organ podał, że G. i S. C. wnieśli o stwierdzenie nieważności przywołanej powyżej decyzji z dnia [...] listopada 1963r. uchylającej z urzędu decyzję Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] czerwca 1963 r. Jako podstawę prawną żądania wnioskodawcy wskazali przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wywodząc, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie bowiem z treścią "art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 2" ustawy z dnia 28 maja 1957r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych, przedmiotem sprzedaży mogą być stanowiące własność Państwa działki budowlane, a taki charakter miała działka nr [...]. Wnioskodawcy, mając na względzie zapis w ówczesnym planie urbanistycznym miasta, uznali, że należało jedynie zmienić przeznaczenie przedmiotowej działki w celu prawidłowego wykonania decyzji. Nie istniały natomiast podstawy do uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 1963r.. Stwierdzili przy tym, że zakwestionowana decyzja jest ostateczna, żadna ze stron nie nabyła z niej praw, a za stwierdzeniem nieważności przemawia zarówno interes społeczny, jak też uzasadniony interes strony.
W dalszej części uzasadnienia omawianej decyzji Kolegium przypomniało, że Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej decyzją z dnia [...] czerwca 1963r. przekazał S. C. z dniem [...] lipca 1963r. na okres [...] lat, w użytkowanie wieczyste, nieruchomość oznaczoną na mapie nr parceli [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa. Decyzja ta została uchylona decyzją z dnia [...] listopada 1963r.. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1964r..
Następnie Kolegium stwierdziło, że decyzja powyższa, uchylająca w trybie art. 137 § 1 ust. 7 i art. 138 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania) decyzję z dnia [...] czerwca 1963r., nie narusza prawa. Wyjaśniło przy tym, że podstawę materialnoprawną decyzji z dnia [...] czerwca 1963r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962r. w sprawie przekazywania terenów i innych nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 35, poz. 159). Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 powyższej ustawy, tereny państwowe mogły być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym zaś osobom fizycznym oddawane w użytkowanie wieczyste. Przepis § 3 ust. 1 wskazanego rozporządzenia stanowił natomiast, że decyzja ostateczna o przekazaniu stwarza pomiędzy przekazującym a przejmującym stosunek zobowiązaniowy, do którego mają zastosowanie przepisy o zobowiązaniach umownych.
Kolegium podkreśliło, że decyzją z dnia [...] listopada 1963r. uchylona została z urzędu - na podstawie art. 137 § 1 ust. 7 i art. 138 k.p.a. - decyzja z dnia [...] czerwca 1963r. W jej uzasadnieniu wskazano na niezgodność decyzji pierwszoinstancyjnej z przepisem z art. 2 ustawy z dnia 28 maja 1957r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz.U. Nr 31, poz. 132).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że działka nr [...] – według opinii wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z.– jest przewidziana pod zabudowę niską i stanowi działkę budowlaną w planie urbanistycznym miasta Z., a ponieważ S. C. nabył przedmiotową działkę budowlaną z przeznaczeniem pod budowę budynku gospodarczego i założenie sadu, czyli niezgodnie z jej przeznaczeniem, dlatego należało uchylić decyzję Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. Kolegium wskazało, że podstawę formalnoprawną decyzji stanowił art. 137 § 1 ust. 7 i art. 138 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Z lektury kwestionowanej decyzji wynika, że wada uchylanej decyzji polega na jej sprzeczności z art. 2 ustawy z dnia 28 maja 1957r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych.
Zdaniem natomiast Kolegium wada ta polega na sprzeczności z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Zgodnie bowiem z tym przepisem: "przewidziane w art. 3 przekazywanie terenów państwowych w użytkowanie lub oddawanie w wieczyste użytkowanie jest dopuszczalne, jeżeli jest zgodne z celami ustalonymi w planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z wstępnie ustalonymi założeniami tego planu." Wobec tego, że przedmiotowa działka według opinii Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. przewidziana była pod zabudowę niską i stanowiła działkę budowlaną w planie urbanistycznym miasta Z., nie mogła być, w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, przekazana w użytkowanie wieczyste w celu budowy budynku gospodarczego i założenia sadu.
W ocenie Kolegium nieprawidłowe jednak zastosowanie (w kwestionowanej decyzji) przepisu prawa materialnego w sytuacji, gdy przepis taki (stanowiący o wadzie uchylanej decyzji powodującej jej nieważność z mocy wyraźnego przepisu prawa) faktycznie istniał, nie stanowi o nieważności tej decyzji.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył pełnomocnik G. i S. C., wywodząc, że powyżej opisana decyzja Kolegium nie jest prawidłowa i jest co najmniej przedwczesna.
Zdaniem wnioskodawców, operowanie przez ówczesne organy administracji pojęciami pozaustawowymi i nieprecyzyjnymi np. "zabudowa niska", "budynek gospodarczy", "założenie sadu" nakładał na organ administracyjny obowiązek wyjaśnienia tych zagadnień w ramach uprawnień kontrolnych, przez wezwanie organu do sprecyzowania zapisów nieodpowiadających ani prawu budowlanemu, ani też przepisom rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 196). W opinii pełnomocnika wnioskodawców, nie do przyjęcia jest pogląd, że obowiązki organów administracyjnych, przewidziane ówczesnym stanem prawnym, można "przerzucić" na stronę.
Wobec powyższego wywodzono, że wyrażony przez Kolegium pogląd, iż podstawą nieważności decyzji stanowił przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, wobec braku precyzyjnych określeń dotyczących przedmiotu postępowania, na chwilę obecną jest nie do rozstrzygnięcia.
Decyzją z dnia [...] lipca 2010r. nr [....] została utrzymana w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2010r. nr, która to z kolei została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2011r. sygn. akt II SA/Wr 763/10, z uwagi na fakt, iż w jej wydaniu brał udział członek Kolegium, który wcześniej brał udział w wydawaniu decyzji z dnia [...] lipca 2010 r.
Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2011r. nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2010r. nr [...].
W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności zwróciło uwagę na szczególne regulacje związane z postępowaniem o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, podkreślając przy tym, że stanowi ono wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku gdy decyzja jest dotknięta w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., która musi zaistnieć już w dacie wydania rozstrzygnięcia.
W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, iż podtrzymuje stanowisko wyrażone w decyzji własnej z dnia [....] lipca 2010r., z którego wynika, że wada decyzji z dnia [...] czerwca 1963r., nie polega na jej sprzeczności z art. 2 ustawy z dnia 28 maja 1957r., lecz na jej sprzeczności z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159). Kolegium uznało, że decyzja z dnia [...] listopada 1963r. uchylająca decyzję z dnia [...] czerwca 1963r. nie narusza prawa i została wydana zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu jej wydania. Dokonane bowiem ustalenia i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dają podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie wypełnia przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..
Kolegium nie podzieliło także zarzutu skarżących dotyczącego "..obowiązku wyjaśnienia zagadnień w ramach uprawnień kontrolnych, przez wezwanie organu do sprecyzowania zapisów nie odpowiadających prawu budowlanemu", wywodząc, że przepisy art. 105 § 2 k.p.a., obowiązujące w dacie wydania uchylonej decyzji, umożliwiały stronie wystąpienie do organu wydającego decyzję z żądaniem udzielenia wyjaśnienia w przypadku wątpliwości co do treści decyzji. W aktach sprawy brak jest jednak żądania strony, o którym mowa w powołanym przepisie.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, G. i S. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Wojewódzkiego Rady Narodowej we W. z dnia [....] listopada 1963r..
Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Argumentując zasadność złożonej skargi, pełnomocnik wywodził, że błędna jest prezentowana przez Kolegium interpretacja odnosząca się do wadliwej podstawy prawnej. W opinii pełnomocnika skarżących, nieuprawnionym jest twierdzenie jakoby nieprawidłowe zastosowanie przepisu prawa materialnego nie decydowało o nieważności decyzji, skoro w obowiązującym stanie prawnym istniał inny przepis, który należało zastosować, stanowiący przesłankę uchylenia decyzji. W skardze podniesiono ponadto, że wydanie objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, naruszyło w sposób oczywisty interes strony skarżącej. Została ona bowiem pozbawiona praw odpowiadającym prawom właścicielskim.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie zawiera takich wad, czy uchybień, które mogłyby skutkować jej uchyleniem, stąd też oddalono wniesioną skargę w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 - dalej jako p.p.s.a.).
Przywołując pełne brzmienie przepisu art. 156 k.p.a. i stanowisko doktryny w zakresie postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności, Sąd stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie w istocie jest poza sporem, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności zawarte w art. 156 § 1 k.p.a., wymienione w pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7. Oceniana jest zatem wyłącznie kwestia rażącego naruszenia prawa, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w ramach której to przesłanki nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną. Nie stanowi też przesłanki nieważności odmienna uchwała Sądu Najwyższego oraz fakt, że decyzja administracyjna sprzeczna jest z ustaleniami innej decyzji. I dalej, iż przesłanka ta może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Rażące naruszenie prawa odnosi się do naruszenia wyraźnego, nie budzącego wątpliwości przepisu prawa materialnego.
Natomiast w orzecznictwie odnosi się tę przesłankę do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności zasady dwuinstancyjności. Podkreśla się jednak, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób nie budzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo. Wykładnia terminu rażące naruszenie prawa tak w doktrynie, jak i w judykaturze budzi nadal wiele wątpliwości. Jednakże dominować zaczyna stanowisko, zgodnie z którym "nie każde, nawet oczywiste i niesporne naruszenie prawa może być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa w konkretnej sprawie".
W konkretnej sprawie organ właściwy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest obowiązany poddać takie rozstrzygnięcie ocenie mając na względzie to, iż dopiero pozytywna weryfikacja wszystkich trzech przesłanek uzasadnia zastosowanie tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji. Rażące bowiem naruszenie prawa jest wadą kwalifikowaną i nie może zostać poddane prawidłowej ocenie w oderwaniu od skutków społeczno – gospodarczych, jakie pociąga. Jak nadto wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2009r. (sygn. akt II FSK 217/09), podzielonym przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, "wady przesądzające o nieważności mają charakter materialny i tkwią w samej decyzji (postanowieniu) jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą".
Podsumowując i mając na uwadze przedstawione uwagi, poczynione w znacznym stopniu na podstawie wymienionego wyżej komentarza do art. 156 k.p.a. Małgorzaty Jaśkowskiej i Andrzeja Wróbla oraz przywoływanej w tym komentarzu literatury i orzecznictwa, Sąd stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005r., OSK 1134/04, Lex nr 165717). Konieczne jest także, by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, które jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości przesądzało o konieczności eliminacji kwestionowanej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. z dnia [...] listopada 1963r. z obrotu prawnego. Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi to, czy wadliwe przywołanie przepisu stanowiącego podstawę uchylenia należy pojmować jako rażące naruszenie prawa w sytuacji, gdy w obowiązującym na dzień podjęcia objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji stanie prawnym, istniał inny przepis, który mógł stanowić przesłankę jej uchylenia. Nie kwestionowany jest bowiem przez stronę skarżącą, wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd Kolegium, że wada uchylonej decyzji nie polega na sprzeczności z art. 2 ustawy z dnia 28 maja 1957r. o sprzedaży przez państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (Dz.U.
Nr 31, poz. 132), ale na niezgodności z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r., Nr 32, poz. 159). Ze stanowiskiem tym zgodził się także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Sąd podkreślił, iż przywołany w decyzji z [...] listopada 1963r. argument co do niezgodności nabytej pod budowę budynku gospodarczego i założenie sadu działki nr [...], która w planie urbanistycznym miasta przeznaczona była pod zabudowę niską, nie odpowiada zakresowi zastosowania art. 2 ustawy o sprzedaży przez państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych, regulującym jakie nieruchomości stanowiące własność Państwa mogą stanowić przedmiot sprzedaży. Rację ma więc Kolegium, iż w takiej sytuacji podstawę uchylenia decyzji przekazującej w wieczyste użytkowanie działkę nr [...] winien stanowić art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, zgodnie z którym przekazywanie terenów państwowych osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste było dopuszczalne pod warunkiem zgodności z celami ustalonymi w planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z wstępnie ustalonymi założeniami tego planu.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, niewłaściwego powołania się przez organ na przepis z art. 2 ustawy o sprzedaży przez państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych nie należy pojmować jako rażącego naruszenia prawa. Bowiem niewłaściwa interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, nie stanowi kwalifikowanej wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.. Wskazał, że uchylona decyzja z dnia [...] czerwca 1963r., zawierała wadę, o której była mowa w obowiązującym wówczas art. 137 § 1 pkt 7 k.p.a., obligującą organ wyższego stopnia do jej uchylenia, a mianowicie sprzeczna była ze wspomnianym art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Oznacza to więc, że ukształtowane decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. rozstrzygnięcie w przedmiocie przekazania w użytkowanie wieczyste było wadliwe i nie mogło ostać się w obrocie prawnym.
Z tego też względu, jakkolwiek w objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji organ powołał się na niewłaściwy przepis prawa materialnego, to jednak wywołane decyzją z dnia [...] listopada 1963r. skutki w przedmiocie praw strony skarżącej są akceptowalne z punktu wiedzenia wymagań praworządności. Podjęte bowiem rozstrzygnięcie jest zgodne z regulacjami normatywnymi obowiązującymi w dacie jego wydania.
Konkludując, Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że objęta wnioskiem o stwierdzenia nieważności decyzja nie zawiera kwalifikowanej wady, uprawniającej do zastosowania sankcji nieważności, w związku z czym należy uznać, że zakwestionowana decyzja nie narusza prawa w sposób rażący, a podjęte przez Kolegium, w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, rozstrzygnięcia odpowiadają przepisom prawa.
Na marginesie Sąd wyjaśnił, iż nawet gdyby w rozpatrywanej sprawie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi – co jednak w rzeczywistości nie miało miejsca – to nawet wówczas nie zasługiwałby na uwzględnienie złożony w skardze wniosek o uchylenie decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. z dnia [...] listopada 1963r., gdyż jego uwzględnienie wykraczałoby poza przyznane tutejszemu Sądowi uprawnienia orzecznicze. W granicach bowiem rozpoznawanej sprawy Sąd władny był do kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011r. oraz poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z dnia [...] lipca 2010r., a ewentualne uchylenie decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. z dnia [...] listopada 1963r. w swej istocie byłoby merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej za uprawniony do jego podjęcia organ administracyjny.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia Sądu z dnia [...] grudnia 2011r. złożyła G. i S. C. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj.
- 1. naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. przez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji niezgodnej z prawem.
- 2. naruszenie 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez uznanie, że powołanie w decyzji wadliwej podstawy prawnej nie kwalifikuje się, jako rażące naruszenie prawa.
W oparciu o powyższe zarzuty, autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.
Uzasadniając strona stwierdziła, iż Sąd pierwszej instancji wnikliwie i obiektywnie przedstawił problematykę związaną z rażącym naruszeniem prawa, jako przesłankę nieważności decyzji administracyjnej. I z większością tych poglądów trudno się nie zgadzać, lecz w ocenie strony wniosek końcowy Sądu jest nie do zaakceptowania. Po pierwsze prowadzi on nieuchronnie do naruszenia zasady legalizmu, po drugie w obrocie prawnym w dalszym ciągu pozostaje decyzja administracyjna, której podstawa prawna jest oczywiście wadliwa. Strona stwierdziła, iż aby prawidłowo oceniać skalę błędu i skutki materialno prawne z niego wynikające, należy wnikliwie przyjrzeć się obowiązkom ciążącym na organie administracyjnym, wydającym decyzję, czyli stosującym prawo. Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu administracyjnego stosującego prawo jest ustalenie, jaka norma prawna obowiązuje w danym czasie. Po dokonaniu ustaleń w tym zakresie, prawidłowo funkcjonujący organ powinien ustalić treść tej normy, tj. określić, jakie prawa i obowiązki ona reguluje.
W zasadzie każdy błąd w tej sferze jest istotny i skutkuje nieważnością decyzji. Do obowiązków organu administracyjnego należy również ustalenie określonego faktu oraz jego subsumpcja pod właściwą normę prawną z jednoczesnym wskazaniem skutków prawnych wynikających ż tej normy.
W konkretnym przypadku niniejszej sprawy proces stosowania prawa przez organ administracyjny doznał uszczerbku na każdym ze wskazanych etapów. Skarżących nie interesują rzeczywiste przyczyny uchybień, np. błąd, niewiedza itp., lecz to, że stosowanie prawa przez organ administracyjny jest pewnym procesem, dającym możność kontrolowania go na każdym etapie. Obowiązek w tym zakresie również nie został zrealizowany. Twierdzenie o nieistotności błędu, oceniane przez pryzmat obowiązków organu administracyjnego, wydaje się być całkowicie nietrafne. Bez znaczenia dla sprawy jest to, że w tym samym czasie obowiązywały również inne przepisy, które mogły spowodować ten sam skutek. Należało je stosować. Wobec faktu ich pominięcia, powoływanie się na ich treść w chwili obecnej jest hipotetyczne i bezprzedmiotowe.
Należy pamiętać, że w trybie art. 138 § 2 k.p.a. organ administracyjny mógł wydać decyzję reformatoryjną, zobowiązującą do usunięcia wszystkich błędów. Konsekwencją zaniedbań organu administracyjnego w zakresie stosowania prawa jest niezgodna z prawem decyzja administracyjna. Wywołuje ona negatywne dla strony skutki w sferze przysługujących jej praw. W kategoriach "istotności wady" decyzja o wadliwej podstawie prawnej z całą pewnością kwalifikuje się do stwierdzenia jej nieważności, z przyczyn przede wszystkim formalnych. Zgodnie zresztą z zasadą praworządności sformułowaną w art. 7 k.p.a.. Powstaje natomiast problem, czy i w jakim zakresie należy odstąpić od legalizmu, biorąc pod uwagę aspekt społeczny sprawy. Aby dokonać prawidłowej oceny problemu, należy odpowiedzieć na pytanie, jaki sens ma utrzymanie w obrocie prawnym decyzji wadliwej, której skutki prawne zostały utrwalone, niezależnie zresztą od jej treści.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.
Autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia przepisów art. 6, art. 7 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zatem stawia zarzuty w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. I wprawdzie zarzut naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne. Niemniej jednak brak takiego powiązania nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Uwaga powyższa ma tym samym charakter pouczenia na przyszłość, gdyż bezsprzecznie sąd administracyjny prowadzi postępowanie na podstawie przepisów p.p.s.a. a nie przepisów k.p.a..
Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów k.p.a. a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyroki NSA z dnia 8 lutego 2007r., sygn. akt II FSK 216/06; z dnia 9 kwietnia 2010r., sygn.akt II OSK 634/09; z dnia 1 grudnia 2011r., sygn.akt II OSK 1724/10 – dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Warto podkreślić, iż brak opisanego powiązania pomiędzy przepisami p.p.s.a. a przepisami k.p.a. ogranicza w istotnym stopniu skuteczność zarzutu kasacyjnego z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku na określona i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację zaprezentowaną w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2013r., sygn.akt I OSK 408/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Przystępując do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, mając na uwadze wyczerpujące uzasadnienie stanowiska Sądu I instancji, iż zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę G. i S. C. prawidłowo oceniając, iż w ustalonym stanie fatycznym i prawnym brak podstaw do zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. z dnia [...] listopada 1963r. uchylającej z urzędu decyzję Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] czerwca 1963r. w sprawie przekazania w wieczyste użytkowanie działki nr [...] S. C. Naczelny Sąd Administracyjny podziela tym samym niekwestionowane przez skarżących stanowisko organu administracji i Sądu pierwszej instancji, iż decyzja Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] czerwca 1963r. była niezgodna z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.
I wprawdzie na mocy decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. z dnia...] listopada 1963r. przywołana decyzja z dnia [...] czerwca 1963r. została wyeliminowana z obrotu prawnego ze wskazaniem na niezgodność z art. 2 ustawy z dnia 28 maja 1957r. o sprzedaży przez państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych, to wadliwość ta nie uzasadnia zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. z dnia [...] listopada 1963r., nie mamy zatem do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zapoznawszy się z wyczerpującą argumentacją Sądu I instancji podziela stanowisko, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, skutki, które wywołuje decyzja. Co za tym, wadliwe przywołanie przepisu stanowiącego podstawę uchylenia decyzji nie należy pojmować jako rażące naruszenia prawa, w sytuacji gdy w obrocie prawnym na dzień podjęcia objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, istniał przepis, który mógł stanowić przesłankę jej uchylenia. Takim przepisem bezsprzecznie jest przepis art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach osiedlach. Stosownie do tej regulacji, przekazywanie terenów państwowych osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste było dopuszczalne pod warunkiem zgodności z celami ustalonymi w planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku z wstępnie ustalonymi założeniami tego planu.
Skoro zatem nieruchomość została nabyta pod budowę budynku gospodarczego i założenie sadu, a w planie urbanistycznym miasta Z. przeznaczona była pod zabudowę niską, to nie odpowiadała zakresowi zastosowania art. 2 ustawy o sprzedaży przez państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych. Wypełnia zaś przesłanki z przywołanego już art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w miastach osiedlach.
Abstrahując jednakże od powyższego, jako że NSA związany jest zarzutami skargi stwierdzić trzeba, iż w świetle powyższego z pewnością nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie został także naruszony przepis art. 6 i art. 7 k.p.a.. Niewłaściwe powołanie przez organ administracji publicznej przepisu art. 2 ustawy o sprzedaży przez państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych zamiast przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach osiedlach, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Niewłaściwa interpretacja przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia nie przesądza o kwalifikowanej wadliwości. Tym bardziej, iż decyzja Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] czerwca 1963r. zawierała wadę opisaną w art. 137 § 1 pkt 7 k.p.a. (w brzmieniu wówczas obowiązującym), która obligowała organ do wyeliminowania z obrotu prawnego wspomnianej decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności.
Prawidłowo wywiódł zatem Sad pierwszej instancji, iż ukształtowane decyzją z dnia [...] czerwca 1963r. rozstrzygniecie w przedmiocie przekazania w użytkowanie wieczyste było wadliwe i nie mogło ostać się w obrocie prawnym. Oznacza to, iż wywołane decyzją z dnia [...] listopada 1963r. skutki w przedmiocie praw strony skarżącej są akceptowane z punktu widzenia wymagań praworządności, rozstrzygniecie to jest zgodne z regulacjami obowiązującymi w dacie jego wydania. Nadto trudno mówić o pozbawieniu praw strony skarżącej, gdy prawa te nigdy w danym stanie prawnym i faktycznym nie istniały i nie mogły powstać.
Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, autor skargi kasacyjnej nie wykazał istnienia związku pomiędzy sformułowanymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Nie wykazał zatem, iż gdyby do naruszenia powyższych przepisów doszło to zapadłoby inne rozstrzygnięcie, tym bardziej, iż byłoby to o tyle trudne, że kasator ograniczył się do podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, których Sąd administracyjny nie stosował.
W świetle powyższego, zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przytoczonych wyżej kwestii uznać należy za niezasadne. W konsekwencji, stwierdzić należy, iż także zarzuty kwestionujące ogólnie prawidłowość oceny rozstrzygnięcia Sądu I instancji co do legalności kontrolowanych decyzji organów nie są trafne.
Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.