Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 995/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił – na skutek skargi B. M. -decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz poprzedzającą decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...].
Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 3 lipca 2013 r. B. M. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką – I. M. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Wójt Gminy S., odmówił przyznania mu prawa do świadczenia w formie:
- 1. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką;
- 2. składki na ubezpieczenie społeczne emerytalne i rentowe z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką;
- 3. składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką;
- - na okres od 1 lipca 2013 r. do 31 października 2013 r.
Zdaniem organu wnioskodawca nie spełnił przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad wymagającą tego niepełnosprawną osobą.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący podnosił, że nie podejmuje zatrudnienia od 2010 r., ponieważ musi sprawować stałą opiekę nad niepełnosprawną matką, która ma 90 lat i cierpi na zaniki pamięci oraz ma trudności w samodzielnym poruszaniu się. Wskazał, że był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Pajęcznie, ponieważ nie posiada innego tytułu, z którego mogłaby być opłacana składka na ubezpieczenie zdrowotne. Do tej pory nie ubiegał się o żadne świadczenie związane ze sprawowaną opieką, gdyż nie wiedział, że pomoc z tego tytułu może mu przysługiwać.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. i art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm. – obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), zwanej dalej ustawą, uchyliło decyzję organu I instancji w pkt 1, 2 i 3 w części dotyczącej terminu i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymało tę decyzję w mocy. Zdaniem Kolegium stanowisko organu I instancji co do zasady było prawidłowe, gdyż podstawową przesłanką ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Chodzi tu przypadek, gdy strona rezygnuje z dotychczasowej aktywności zawodowej, np. rozwiązuje stosunek pracy, wyrejestrowuje prowadzoną działalność gospodarczą.
Dodatkowo cechą świadczenia, które przyznawane jest opiekunowi osoby niepełnosprawnej, a nie osobie wymagającej opieki, jest zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 16a ust. 6 cyt. ustawy). W ocenie Kolegium skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, a ustawodawca uzależnił możliwość uwzględnienia wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia od zaistnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą tego wymagającą. B. M. od dnia 4 sierpnia 2008 r. do dnia 4 czerwca 2010 r. był członkiem Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w B., a stosunek członkostwa ustał z upływem czasu na który była zawarta umowa, co wynika ze świadectwa pracy członka RSP z dnia 7 czerwca 2010 r. Następnie od dnia 8 czerwca 2010 r. do dnia 31 sierpnia 2012 r. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. jako osoba bezrobotna.
Znaczny stopień niepełnosprawności w przypadku matki skarżącego I. M. datuje się od dnia 7 września 2012 r. Zaistniała zatem sytuacja, gdy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, a więc faktycznie nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że na sposób rozpatrzenia wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie może mieć wpływu stan zdrowia osoby wymagającej opieki. Dodatkowo Kolegium podniosło, że nie było podstaw do określenia terminu na jaki ustala się prawo do świadczenia w przypadku odmowy jego przyznania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. M. zarzucił, że językowa wykładnia pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", dokonana przez organy obu instancji w podjętych decyzjach jest błędna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając skargę, podniósł, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 16a ust. 1 ustawy, wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadzała się zasadniczo do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16a ustawy. Bezsporne bowiem jest to, że na skarżącym, jako dziecku osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciążył zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny.
Funkcją tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy. Zgodnie z definicją osoby bezrobotnej, zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674), osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy.
Zatem osoba taka w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki na niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia przez organ zatrudnienia, jeżeli dysponuje on ofertami pracy. Ta potencjalna możliwość zatrudnienia nie jest tożsama z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Zarówno rezygnacja jak i niepodejmowanie zatrudnienia muszą być zatem spowodowane wyłącznie koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. Ustawodawca w przepisie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego aktualnym brzmieniu, wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia.
Skarżący pozostawał w zdolności i gotowości do podjęcia pracy od momentu rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej. W jego subiektywnym odczuciu - czemu dawał wyraz w odwołaniu i skardze - stan zdrowia matki wymagał opieki już wcześniej. Jednakże dla oceny, kiedy rzeczywiście matka skarżącego stała się osobą wymagającą opieki, w rozumieniu ustawy oświadczeniach rodzinnych, decydujące pozostaje orzeczenie właściwego organu. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 26 października 2012 r., którym matka skarżącego została zaliczona na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności, wynika, iż pogorszenie stanu jej zdrowia, skutkujące uznaniem jej za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, nastąpiło od dnia 7 września 2012 r. Od tej daty matka skarżącego stała się osobą wymagającą opieki, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, a skarżący zrezygnował z zatrudnienia (rozumianego jako istniejąca po jego stronie zdolność i gotowość do podjęcia pracy) w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny, w stosunku do którego ciąży na nim obowiązek alimentacyjny.
Ustawodawca wśród wskazanych w art. 16a ust. 8 ustawy szeregu okoliczności, stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie wskazał posiadania statusu bezrobotnego przez osobę ubiegającą się o taki zasiłek. Pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 16a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy - na skutek błędnej wykładni i przyjęcie, że w przez rezygnację z zatrudnienia należy rozumieć także niepodejmowanie zatrudnienia przy istniejącej zdolności i gotowości do pracy osoby podejmującej opiekę oraz naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., na skutek uchylenia decyzji, które nie naruszały przepisu prawa materialnego oraz art. 151 P.p.s.a na skutek jego niezastosowania. W oparciu o powyższe organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi B. M. lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu podkreślono, że przesłanką przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zdefiniowana w art. 3 pkt 22 ustawy. W myśl tej definicji pozostawanie bez zatrudnienia jako osoba bezrobotna lub w innej postaci braku aktywności zawodowej, nie spełniało przesłanki wynikającej z art. 16a ust. 1 ustawy. Zasadniczym błędem Sądu było pominięcie tej wykładni legalnej. Na poparcie swego stanowiska Kolegium powołało się na inne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i podkreśliło, że ewentualna prokonstytucyjna wykładnia spornego przepisu prawa materialnego wymagała uprzedniego zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego w celu jego wyeliminowania z porządku prawnego.
Skarżący wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej podnosząc, że z treści przepisu art. 3 pkt 22 ustawy nie można wywodzić, że rezygnacja z zatrudnienia oznacza wyłącznie zaprzestanie świadczenia pracy i w tym zakresie nie ma przeszkód, by do wykładni przepisu art. 16a ustawy stosować dotychczasowe orzecznictwo, jakie zapadało na gruncie wykładni przepisu art. 17 ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., a zatem należy ograniczyć się do problematyki podniesionej w podstawach kasacji.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. i w zw. z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), nadal dalej zwanej ustawą. Od razu skonstatować można, że trafność stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. zależy od rozstrzygnięcia spornego zagadnienia materialnego.
Przepis art. 151 P.p.s.a., którego naruszenie wnoszące kasację Kolegium także zarzuciło, nie ma samodzielnego charakteru. Można mówić o jego naruszeniu tylko wtedy, gdy zasadne są zarzuty naruszenia norm materialnych lub innych norm proceduralnych stanowiących podstawę orzeczenia i mających wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07, niepublikowany, treść [w:] http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ - dalej: CBOIS).
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 16a ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał Konstytucyjny, którego kompetencji organ wnoszący skargę kasacyjną nie kwestionuje, przyjął, że art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z określonymi w art. 16a ust. 1 pkt 2 wskazaniami, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP (patrz: uzasadnienie wyroku TK z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, OTK-A 2013/9/134; uzasadnienie postanowienia TK z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, OTK-A 2014/7/85).
Ocena prawna Sądu pierwszej instancji została zatem potwierdzona stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego. Stanowisko to, w sprawie z pytania prawnego dotyczącego art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyrażone zostało co prawda nie w sentencji orzeczenia, więc nie ma skutku wynikającego z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1300/11), ale umorzenie postępowania w sprawie P 1/14 wynikało z dyspozycji art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.).
W sytuacji procesowej, która miała miejsce w niniejszej sprawie, zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Trybunał Konstytucyjny niejako "równolegle" zakwestionowały brak w hipotezie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności.
Wykładnia dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, uprawniona w świetle powyższych wywodów odnoszących się do dopuszczalności kontroli konstytucyjności prawa przez sądy, okazała się zgodna ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie jest to interpretacja trafna. Prokonstytucyjna wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego ma także osoba, która przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. tego świadczenia nie pobierała, a równocześnie nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad inną osobą, wobec której ma obowiązek alimentacyjny, legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, przy zachowaniu pozostałych wymogów tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt I OSK 489/14).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2010 r., sygn. akt I OSK 2060/14 (opubl. w CBOIS) wyjaśnił, że do podstawowej zasady wykładni przyjętej w doktrynie prawa administracyjnego należy zasada niedopuszczalności interpretacji normy prawnej w oderwaniu od kontekstu całej ustawy, jak i całego systemu prawa oraz zasada, że interpretacja normy prawa materialnego musi uwzględniać nie tylko tekst prawa, ale też w równej mierze społeczny sens jego wydania. Podkreśla się, że przez społeczny sens jego wydania należy rozumieć cel, dla którego bezpośredniego osiągnięcia wydana została interpretowana norma prawna. Przy wykładni jednostkowej normy prawnej nie jest dopuszczalne ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej wspieranej o definicje ustawowe, pomijając wykładnię systemową i wykładnię funkcjonalną. Odkodowanie wartości przy wykładni należy wyprowadzać z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która już w preambule przyjmuje wartości takie jak: równi w prawach i w powinnościach wobec dobra wspólnego – Polski, mających zagwarantowane prawa obywatelskie, prawa do instytucji publicznych zapewniającej rzetelność i sprawiedliwość, prawa umacniającego uprawnienia obywateli, godności i obowiązek solidarności z innymi.
Te wartości zawarte już w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej następnie ukształtowane są w konstytucyjnych zasadach i regulacjach praw obywateli, w tym praw socjalnych. Przy wykładni normy materialnego prawa podstawową jest konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego oraz konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Według art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne". Wśród regulacji praw socjalnych należy uwzględnić regulację art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 69 Konstytucji "Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej".
Art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy zawierają tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Występuje zatem tożsamość hipotetycznego stanu faktycznego w zakresie zabezpieczenia prawa człowieka do egzystencji w zachowaniu przyrodzonej godności człowieka. Tożsamość hipotetycznego stanu faktycznego stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanki różnicującej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki zakresowo ograniczające – rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Przy wykładni tego uregulowania należy odrzucić przyjętą wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, która nie podejmuje zatrudnienia. Zasadniczy element normy prawnej regulującej specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne wyłącza różnicowanie sytuacji osób, które nie podejmują zatrudnienia od osób, które rezygnują z zatrudnienia przy przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wykładnią zatem pojęcia "rezygnują z zatrudnienia" należy objąć również stan faktyczny "nie podjęcia zatrudnienia". Taka wykładnia ma pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa.
Takie wartości przyświecają wprowadzeniu zmiany art. 16a ust. 1 ustawą z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567), który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".
Na zakończenie podkreślić należy, że rozważana sytuacja nie ma charakteru zaniechania ustawodawczego, które nie podlega kontroli. Możliwa jest natomiast kontrola tzw. pominięć prawodawczych, czyli ocena, czy w kontrolowanym akcie normatywnym nie brakuje unormowań, bez których budzi on wątpliwości konstytucyjne. Zarzut niekonstytucyjności może zatem dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w tym akcie pominął. Ocenie podlega zawsze treść normatywna przepisu, a więc także brak pewnych elementów normatywnych, których istnienie warunkowałoby konstytucyjność danej regulacji (patrz: wyrok TK z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 20/05; uzasadnienie wyroku TK z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt SK 22/01). Jak wynika z powyższych uwag, brak w hipotezie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ma charakter niekonstytucyjnego pominięcia prawodawczego (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 214/14 – nie publ.).
Odnosząc się do postawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego w zakresie eliminowania rozwiązań naruszających Konstytucję i bezzasadnego odstąpienia przez Sąd I instancji od skorzystania z możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, w sytuacji kwestionowania zgodności z Konstytucją RP przepisów art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, powiedzieć trzeba, że niezależnie od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji.
Nadto, sąd ma obowiązek przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, tylko wówczas, gdy ma wątpliwości co do tej zgodności (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04, publ. w CBOIS; Janusz Trzciński "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne", ZNSA 2011/3/39).
W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie podziela tezy o wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją. Rzeczywiście, w sytuacji, gdy sąd rozpoznający sprawę dojdzie do przekonania, że zachodzą wątpliwości co do zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, regułą powinno być przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego. Orzeczenie Trybunału ma moc powszechnie obowiązującą. Jednak, gdy przepis nie jest w oczywisty sposób zgodny z Konstytucją, sąd rozstrzygający sprawę ma uprawnienie do bezpośredniego zastosowania Konstytucji RP, a to bezpośrednie zastosowanie polegać może na prokonstytucyjnej wykładni i stosowaniu przepisu ustawy, będącego podstawą rozstrzygnięcia, pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, ani wyłączność orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu z mocy art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją.
Sąd nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym (Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", LexisNexis 2008, s. 23 i nast.). Odnotować można, że rozpoznając pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dotyczące zgodności art. 16a ust. 1 o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, Trybunał stwierdził, że rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w spornej kwestii powinny być usuwane przez sądy administracyjne w drodze "interpretacji zakwestionowanego przepisu, przynoszącej rezultat pozostający w zgodzie z Konstytucją" (zob.: uzasadnienie postanowienia TK z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, OTK-A 2014/7/85).
W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię opartą o uwzględnienie zasad i praw człowieka w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dało to w pełni podstawę do zastosowania środka wobec zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść decyzji. Tym samym nie było podstaw do zastosowania art. 151 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.