Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 425/07, na skutek skargi [...] S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy:
[...] S.A. w K., zwana dalej "Spółką", w dniu [...] maja 2005r. wniosła o zmianę w trybie art. 154 i 155 k.p.a. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za 2004 rok z tytułu niedotrzymania terminu zagospodarowania terenu przeznaczonego pod budowę hotelu [...] w Krakowie przy ul [...] i [...] na działkach nr [...] oraz [...] - przez odstąpienie od naliczenia wymierzonej w niej opłaty dodatkowej.
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] odmówił zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2004r. uznając, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wystąpienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, warunkujące uwzględnienie wniosku. Powyższą decyzję, na skutek odwołania Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło decyzją z dnia [...] września 2005r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a.
Prezydent Miasta Krakowa, rozpoznając sprawę ponownie, decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie uznając, że wniesienie w dniu 5 maja 2002 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] i nierozpoznanie jej dotąd przez Sąd, czyni niedopuszczalnym prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany lub uchylenia decyzji.
Odwołanie Spółki od powyższej decyzji zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie pozostawione bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braku formalnego w postaci pełnomocnictwa do wniesienia odwołania, jednak postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006r. Kolegium przywróciło Spółce termin do uzupełnienia braku. Wobec wniesienia przez Spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi na pismo z dnia [...] kwietnia 2006r. zawiadamiające o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...], na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "P.p.s.a.", uznało skargę strony za uzasadnioną w całości i zgodnie z żądaniem strony rozpoznało odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2005r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji stwierdzając naruszenie art. 10 k.p.a. na skutek wątpliwości organu co do skutecznego umocowania pełnomocnika Spółki w dacie złożenia wniosku.
Prezydent Miasta Krakowa w dnia [...] listopada 2006r. wydał decyzję nr [...] ponownie umarzającą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2004r. Jak wskazał organ, Spółka nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie umowy przeniesienia prawa wieczystego użytkowania zawartej w formie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] października 2004 r. O zobowiązaniach poprzednika - Spółki [...], co do terminów jej zagospodarowania wynikających z treści umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste (Rep. [...] z dnia [...] października 1998r.), a także o ujemnych skutkach niewywiązania się z terminów, nabywająca Spółka została poinformowana w trakcie postępowania dotyczącego nieskorzystania z prawa pierwokupu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, zatem przed przeniesieniem na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego powyższej nieruchomości. Uwzględniając zatem wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy, zgodnie z art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, Prezydent Miasta Krakowa wydał w dniu [...] listopada 2004r. decyzję nr [...] o naliczeniu opłaty dodatkowej. Strona złożyła odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, które decyzją z dnia [...] marca 2005r. nr [...] utrzymało decyzję w mocy. Na decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2005r. Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który do dnia wydania niniejszej decyzji nie rozpoznał sprawy. Prezydent miasta Krakowa wyjaśnił, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Skoro Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2005 r., tym samym strona wybrała drogę sądowej weryfikacji zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej. Wniesienie skargi przez uprawniony podmiot powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, zatem z tą chwilą między skarżącym a organem, którego działanie lub bezczynność zostały zaskarżone, rozpoczyna się spór o legalność, stanowiący przedmiot rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Wyłącza to możliwość uruchomienia postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem w tym postępowaniu zapaść inna decyzja niż orzeczenie sądu administracyjnego rozstrzygające skargę na ostateczną decyzję, zaś zakaz prowadzenia postępowania w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sytuacji wniesienia skutecznej skargi do sądu administracyjnego wynika z konieczności zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w stosunku do decyzji ostatecznych. W tym zakresie Prezydent Miasta Krakowa powołał się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r. FSK 12/99. W uchwale stwierdzono, że decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a., odnosząca się do decyzji ostatecznej "tworzącej prawa nabyte", jest wydana "w granicach danej sprawy" w rozumieniu art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, gdyż stanowi jedynie weryfikację wcześniejszej decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. W tej sytuacji dochodzi do weryfikacji rozstrzygnięcia tej samej sprawy w znaczeniu materialnym, sprawy dotyczącej tego samego stosunku materialnoprawnego. Na tle ustaw procesowych, które regulowały postępowanie sądowoadministracyjne przed wejściem w życie P.p.s.a., zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmowano, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Stanowisko takie zajmował konsekwentnie Naczelny Sąd Administracyjny na tle postanowień art. 35 ust. 4 ustawy o NSA z 1995r., który również nie zawierał unormowania w tym zakresie. Pogląd taki podtrzymano w wypowiedziach doktryny na gruncie obecnie obowiązujących przepisów procedury sądowoadministracyjnej (por. A.Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, M.Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Warszawa 2005).
Mając na uwadze powyższe, organ I instancji uznał, że prowadzenie postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne, a więc należało orzec o umorzeniu postępowania.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka domagała się jej uchylenia oraz wydania decyzji rozstrzygającej sprawę zgodnie z pkt 2 jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2005r. lub ewentualnie skierowania sprawy do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. i art. 104 k.p.a. oraz art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 21sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Odwołująca się zakwestionowała prawidłowość prezentowanej w zaskarżonej decyzji oceny prawnej oraz oparcia jej na poglądach orzecznictwa wyrażonych na gruncie odmiennego niż w sprawie niniejszej stanu faktycznego. Podkreśliła, że przedmiotem postępowania była zmiana decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, która to decyzja nie była zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie; zaskarżeniem objęta była bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Wskazała również na brak tożsamości przedmiotu sprawy już zakończonej oraz sprawy niniejszej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...], na podstawie art. 62, art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 155 k.p.a. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2006r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że Spółka wystąpiła o zmianę decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2004 r., która została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] marca 2005r. Decyzja Prezydenta Miasta Krakowa w istocie więc nie funkcjonuje w obrocie prawnym, gdyż wskutek złożonego odwołania została "skonsumowana" przez decyzję Kolegium. Ta zatem decyzja jest ostateczna i tylko jej może dotyczyć ewentualna zmiana na zasadzie art. 155 k.p.a., a nie decyzji wydanej w pierwszej instancji. Przepis art. 155 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że możliwość zmiany decyzji dotyczy tylko decyzji ostatecznych. W rezultacie, skoro wniosek użytkownika wieczystego dotyczył zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej, to mając na uwadze powyższe rozważania, należy przyjąć, że postępowanie wywołane tym wnioskiem było bezprzedmiotowe, ponieważ przedmiot tego postępowania, czyli decyzja z dnia [...] listopada 2004r, nie funkcjonował samodzielnie w obrocie prawnym, jako rozstrzygnięcie ostateczne; ten przymiot przysługiwał jedynie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2005r.
Drugim powodem, dla którego Kolegium uznało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe jest to, że na powyższą decyzję Kolegium Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, ta zaś nie została dotychczas rozpoznana. Możliwość zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. należy do nadzwyczajnych trybów postępowania zmierzających do wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych, z tym jednak, że możliwość zmiany - w oparciu o powołany przepis - dotyczy ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, które są prawidłowe i nie naruszają obowiązujących przepisów. Badanie zaś zgodności ostatecznej decyzji organów administracji publicznej z obowiązującym prawem, następuje w postępowaniu sądowoadministracyjnym, będącym wynikiem skargi na ostateczną decyzję. Skoro więc w przedmiotowej sprawie strona, oprócz wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., złożyła uprzednio skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, to tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może zostać zastosowany, gdyż mogłoby to nastąpić jedynie wówczas, gdyby decyzja Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005r. nie była kwestionowana. W przypadku wniesienia w stosunku do tej samej decyzji, przed rozpoznaniem skargi przez sąd, wniosku o jej zmianę na zasadzie art. 155 k.p.a., względnie o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., pojawia się także problem konkurencyjności postępowań: prowadzonego w oparciu art. 155 k.p.a. z postępowaniem sądowoadministracyjnym, wszczętym na podstawie prawnie skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie przyjmowano, na gruncie obowiązującej uprzednio ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, zaś organ administracji jest uprawniony do ewentualnego uchylenia lub zmiany swej decyzji tylko w sytuacji, gdy uzna wniesioną do sądu skargę w całości za słuszną. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchwale 7 sędziów z dnia 27 czerwca 2000r. sygn. akt FPS 12/99. Uchwała ta podjęta została w związku z wątpliwościami powstałymi na tle stosowania art. 29 dawnej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który stanowił, że sąd może podjąć przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to konieczne dla jej końcowego załatwienia. Obecne przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne tj. przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwłaszcza art. 135 tej ustawy, zawierają niemal analogiczne unormowanie, stanowiąc, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oznacza to w rezultacie, że w wyniku skargi wniesionej do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję administracyjną, prawidłowość tego rozstrzygnięcia będzie przedmiotem rozpoznania sądu nie tylko pod względem zasadności podniesionych w skardze zarzutów, ale także pod względem ewentualnego istnienia przesłanek przewidzianych w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych zmierzających do wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych, a mogących mieć znaczenia dla prawidłowości kwestionowanej skargą decyzji, a zatem właśnie "w granicach danej sprawy". W związku z tym nie może zostać uznane za dopuszczalne wszczynanie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego - także w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. - w sytuacji, gdy na rozstrzygnięcie ostateczne jest skutecznie wniesiona skarga do sądu administracyjnego, ponieważ prowadziłoby to niejako do dublowania, uruchomionego już skargą do sądu administracyjnego, postępowania zmierzającego do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponadto, jeśli sąd administracyjny, uwzględniłby skargę i uznał kwestionowaną decyzję za wadliwą, to w razie dokonania przez organ administracji wcześniejszej zmiany tej decyzji, rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 155 k.p.a. byłoby również wadliwe i podlegało wyeliminowaniu z obrotu prawnego, na zasadzie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., tj. z uwagi na to, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, które polegałoby właśnie na tym, że zmianie podlegałaby decyzja wadliwa.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2007r. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie art. 105 § 1, art. 155, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne winno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe, z uwagi na fakt, iż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w art. 155 k.p.a. umożliwiające zmianę niekorzystnej dla niej decyzji, a także z uwagi na zawisłość przed sądem administracyjnym postępowania ze skargi kwestionującej samą zasadność naliczenia opłaty dodatkowej. Wskazano, że co prawda art. 155 k.p.a. mówi o decyzji ostatecznej, to jednak decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005r. nie może być rozpatrywana w oderwaniu od poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2004r. Z decyzji organu drugiej instancji nic tak naprawdę nie wynika, jeśli jest ona rozpatrywana w całkowitym oderwaniu od decyzji zapadłej w pierwszej instancji. Jeśli więc nawet skarżąca literalnie wnosiła o zmianę decyzji pierwszej instancji, to przyjąć należało, że chce ona uzyskać zmianę niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia, które wynika z dwóch decyzji łącznie - zarówno tej pierwszoinstancyjnej, jak również drugiej instancji.
W przypadku jakichkolwiek wątpliwości organów administracyjnych co do treści wniosku, winny one były, w zgodzie z art. 7 oraz 8 k.p.a., podjąć starania w celu ustalenia żądania skarżącej. Powyższy wywód jest o tyle prawidłowy, że Prezydent Miasta Krakowa był jak najbardziej władny dokonać odpowiedniej zmiany decyzji Kolegium (por. uchwała NSA z dnia 19 czerwca 1996 r. FPK 2/96, ONSA 1996/3/104; uchwała NSA z dnia 1 czerwca 1998 r. OPK 9/98, ONSA 1998/4/116).
Zdaniem skarżącej Spółki, nie można również podzielić poglądów Kolegium, jakoby art. 155 k.p.a. dotyczył wyłącznie tych rozstrzygnięć administracyjnych, które są "prawidłowe i nie naruszają obowiązujących przepisów". Takiej przesłanki bowiem art. 155 k.p.a. nie przewiduje. W żaden sposób nie stoi na przeszkodzie zmianie decyzji postępowanie zawisłe przed sądem administracyjnym. Jeśli bowiem taka zmiana decyzji zostanie dokonana, wówczas to właśnie postępowanie sądowoadministracyjne zostanie pozbawione przedmiotu, co z kolei spowoduje konieczność jego zakończenia. Brak jest racjonalnych powodów dla przyznania postępowaniu przed sądem administracyjnym tak dalece idącego priorytetu, by jego zawisłość skutkowała absolutną koniecznością doprowadzenia go do końca (tj. wydania orzeczenia normującego kwestię w sposób merytoryczny), nawet wbrew woli stron tego postępowania oraz kompetencji organu administracyjnego ustalonej w art. 155 k.p.a. Zdaniem Spółki, trudno jest mówić o tożsamości przedmiotu sprawy o naliczenie opłaty dodatkowej oraz sprawy dotyczącej zmiany tego niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia. Oba te postępowania mają bowiem różny charakter (jedno jest postępowaniem zwykłym, drugie nadzwyczajnym), jak również inne cele (w pierwszym przypadku chodzi o podważenie zasadności rozstrzygnięcia administracyjnego, w drugim natomiast o zmianę tego rozstrzygnięcia, bez zajmowania się kwestią jego zasadności).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 425/07 uwzględnił skargę, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, z wykładni gramatycznej art. 155 k.p.a. wynikają przesłanki możliwości uchylenia lub zmiany decyzji oraz wymóg ich łącznego spełnienia, z tym że art. 155 k.p.a. dotyczy decyzji ostatecznych prawidłowych oraz niedotkniętych wadami kwalifikowanymi. Przedmiotem postępowania określonego w art. 155 jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, co stanowi nową, odrębną sprawę administracyjną. Postępowanie o zmianę decyzji wszczynane jest na wniosek. Przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza w takim wypadku żądanie strony i podane przez nią okoliczności faktyczne. Organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany żądania strony lub jego kwalifikacji prawnej, które należy oceniać na podstawie treści wniesionego przez nią pisma. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (wyrok NSA z 17 września 1992r. sygn. akt III SA 949/92), chociaż patrząc z drugiej strony art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2006r. sygn. akt l OSK 1148/05).
Jak stwierdził Sąd, w przedmiotowej sprawie wymaga rozważenia kwestia wpływu nadzwyczajnej kontroli aktów administracyjnych w wypadku złożenia skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję, której dotyczy wniosek strony o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 56 P.p.s.a. w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Stosownie do art. 124 § 1 pkt 6 P.p.s.a. zawieszenie postępowania sądowego następuje z urzędu, zaś zgodnie z art. 128 § 1 P.p.s.a. sąd podejmie zawieszone postępowanie z urzędu, gdy ustaną przyczyny zawieszenia, a więc gdy w sprawie, w której zawieszono postępowanie sądowe, zostanie zakończone postępowanie administracyjne, a w wypadku zaskarżenia aktu wydanego w tym postępowaniu do sądu administracyjnego - postępowanie sądowoadministracyjne. Jeżeli natomiast w wyniku postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 56, dojdzie do uchylenia lub zmiany tego aktu, sąd administracyjny umorzy podjęte postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Sąd I instancji podzielając poglądy doktryny i orzecznictwa przytaczane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji o niedopuszczalności równoległego prowadzenia postępowania w trybie art. 155 k.p.a. po wniesieniu skargi, nie podzielił jednak stanowiska organu, iż wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trybie art. 155 k.p.a. Brak jest przepisu wprowadzającego zakaz wszczęcia takiego postępowania. Trzeba natomiast wziąć pod uwagę, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. stosuje się od ogólne zasady tego kodeksu, w tym instytucję zawieszenia postępowania, która służy jego wstrzymaniu z uwagi na wystąpienie czasowej przeszkody w wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od wyniku kontroli sądowej, która ma za przedmiot zbadanie legalności aktu administracyjnego dalszy bieg postępowania zależy od orzeczenia wydanego w postępowaniu sądowym (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zakończenie postępowania sądowego stanowi podstawę podjęcia postępowania administracyjnego (art. 97 § 2 k.p.a.). Jeżeli postępowanie sądowe zostało zakończone nie wyrokiem, a postanowieniem o odrzuceniu skargi lub jego umorzeniu - nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania trybie art. 155 k.p.a., podobnie jak w sytuacji oddalenia skargi. Jeśli zaś w sprawie zapadł wyrok eliminujący ostateczną decyzję z obrotu prawnego, postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 k.p.a. staje się bezprzedmiotowe i jako takie winno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Nieuwzględnienie zatem w postępowaniu sądowoadministracyjnym przesłanek zawieszenia postępowania na podstawie art. 56 P.p.s.a. w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania prowadzi do wadliwości wyroku wydanego w takich warunkach. Natomiast odstąpienie przez organ od zawieszenia postępowania wszczętego na wniosek strony w trybie art. 155 k.p.a. po wniesieniu skargi, jest uchybieniem, którego waga zależy od rodzaju wydanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym orzeczenia.
Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji uznał, że pomimo bezzasadności zarzutów skargi tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo.
Sąd uznał za błędne przekonanie organu drugiej instancji, że uprzednie złożenie skargi na wydaną w postępowaniu rozpoznawczym ostateczną decyzję, co do zasady wyklucza wszczęcie dotyczącego tej decyzji postępowania w trybie art. 155 k.p.a., które jako niedopuszczalne podlega umorzeniu na podstawie art. 105 §1 k.p.a. W takiej bowiem sytuacji postępowanie administracyjne należałoby zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe stwierdzenie jest tym bardziej nieuzasadnione, że organ odwoławczy nie poczynił ustaleń co do daty złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ostateczną decyzję SKO w Krakowie z dnia [...] marca 2005r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2004r. Jak zaznaczono, w aktach administracyjnych brak jest dowodów dotyczących daty złożenia skargi.
Powyższe uchybienia przepisom art. 7, art. 77, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. w stanie faktycznym sprawy mają jednak – w ocenie Sądu - znaczenie drugorzędne. Do takiego stwierdzenia upoważnia okoliczność, że złożony przez stronę w dniu [...] maja 2005r. wniosek (datowany [...] kwietnia 2005r.) zawiera żądanie zmiany decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2004r., która nie jest decyzją ostateczną. Ostateczną decyzją kończącą postępowanie administracyjne jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2005r. Nie zachodziły przy tym podstawy do dokonywania pouczeń trybie art. 9 k.p.a. Takie a nie inne określenie przedmiotu postępowania potwierdza stanowisko Spółki już po wyjaśnieniu kwestii skuteczności jej reprezentacji w związku z decyzją kasacyjną SKO z dnia [...] czerwca 2006r. w związku z tym wnioski i zarzuty odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2006r. są bezzasadne.
Naruszenie prawa przez organ drugiej instancji polega w tym wypadku na wydaniu rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji gdy niespełnienie jednej z przesłanek do stosowania art. 155 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na wniosek strony stanowi podstawę merytorycznego orzekania o jego bezzasadności, a nie wydania formalnego orzeczenia z art. 105 §1 k.p.a. Wskazane naruszenie prawa ma istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi skutki powagi rzeczy osądzonej, które ustalane są na podstawie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji.
W związku z powyższym uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 62, art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.);
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie rozstrzygnięcia i rozważenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych;
- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku należytych wskazań co do dalszego postępowania;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.
Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi Spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2007 r. i jej oddalenie, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie do zaakceptowania jest teza Sądu I instancji, iż wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego nie stanowi przeszkody do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania w trybie art. 155 k.p.a., zmierzającego do zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, względnie nałożony został na stronę określonego rodzaju obowiązek (w niniejszej sprawie obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej za użytkowanie wieczyste nieruchomości z tytułu jej nieterminowego zagospodarowania). Kolegium nie podziela poglądu, iż w takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji w swoich rozważaniach nie odniósł się do stanowiska Kolegium, a także organu I instancji, zajętego w tym przedmiocie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do przytoczonego w nim poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99 oraz do wskazywanej w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego kwestii relacji między art. 29 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym a art. 135 P.p.s.a.
Jak zauważa pełnomocnik skarżącego organu, Sąd I instancji nie dostrzega, że art. 56 P.p.s.a. nakazuje zawieszenie postępowania sądowego w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub czynności. Przepis ten dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracji publicznej w oparciu o przepisy k.p.a. Sąd I instancji w sposób dość dowolny wiąże przesłankę zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, przewidzianą w art. 56 P.p.s.a. z przesłanką zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego określoną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto Sąd pominął zupełnie rozważania organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. w zakresie zasadności prowadzenia postępowania w trybie art. 155 k.p.a. w sytuacji, gdy na ostateczne rozstrzygnięcie została już wniesiona skarga do sądu administracyjnego oraz w zakresie ewentualnych skutków, jakie mogłyby wystąpić, gdyby postępowanie to było jednak prowadzone i zakończone zostało wydaniem odpowiedniej decyzji, a jednocześnie sąd administracyjny uznałby decyzję podlegającą zmianie za wadliwą. W tym zakresie sąd wojewódzki nie zajął stanowiska, w szczególności nie wskazując powodów, dla których ewentualnie uznał je za nietrafne.
Zdaniem skarżącego Kolegium, zawarte w uzasadnieniu wyroku zalecenia Sądu odnośnie konieczności zawieszenia postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. wskazują na zasadność rozpatrzenia ewentualnego zawieszenia postępowania w kategoriach celowościowych, czego kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje. Wydanie rozstrzygnięcia przy tak sformułowanych w uzasadnieniu wyroku zaleceniach Sądu, będzie trudne do zrealizowania, gdyż wskazania Sądu są różnego rodzaju, a właściwie wzajemnie się wykluczają. Z jednej strony Sąd zwraca bowiem uwagę na zasadność zawieszenia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji o ustaleniu opłaty dodatkowej za rok 2004 r. z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny o zasadności skargi na tę decyzję (art. 97 § 1 pkt 4 kpa), a z drugiej strony nakazuje zakończenie postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty dodatkowej poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, "przy niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu". Równocześnie Sąd wskazał, że wykazane uchybienia przepisom art. 7, art. 77 oraz art. 97 § 1 pkt 4 i art. 105 § 1 kpa mają drugorzędne znaczenie. Tym "drugorzędnym" uchybieniom Sąd poświęcił jednak znaczną część swoich wywodów, podczas gdy naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy zostało skwitowane jedynie ogólnikowymi zdaniami. W sytuacji, gdy w ocenie Sądu zastosowanie winien mieć inny przepis np. art. 138 § 2 kpa, względnie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, powinno to jednoznacznie wynikać z uzasadnienia wyroku. Taki pogląd znajduje uzasadnienie w treści art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności w zdaniu drugim tego przepisu. Ponadto Sąd uchybił art. 153 P.p.s.a., bowiem wobec wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej niejasności i sprzeczności, jakimi obarczone jest uzasadnienie zaskarżonego wyroku, organy administracji publicznej rozpoznające ponownie sprawę zmiany ostatecznej decyzji napotkają znaczne trudności w postąpieniu w sposób zgodny z treścią art. 153 P.p.s.a.
Przedstawione argumenty potwierdzają, że zaskarżony wyrok narusza art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji pominął bowiem rozstrzygnięcie i rozważenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, w rezultacie nietrafnie przyjmując, że w sprawie wystąpiło inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jednocześnie nie zawiera jasnych i precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania.
Spółka [...] S.A. wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną. Wskazując na prawidłowość zaskarżonego orzeczenia wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej; z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, którego przesłanki określa art. 183 § 2 P.p.s.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga ich prawidłowego określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd pierwszej instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w przypadku podniesienia zarzutu uchybienia przepisom postępowania wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom podlega oddaleniu jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie w istotnym zakresie nie odpowiada wymienionym wymogom.
Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 62, art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie mógł być rozpoznany przez NSA, ponieważ uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera żadnych wątków odnoszących się do tego zarzutu.
Dotyczy to również zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., w ramach którego zaskarżonemu wyrokowi zarzucono "pominięcie rozstrzygnięcia oraz rozważenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie wyjaśnia jednak, rozstrzygnięcia jakiej kwestii pozostającej w granicach rozpoznawanej sprawy zaniechał Sąd I instancji.
Należy zwrócić uwagę, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zawierać zwięzłe i jasne przedstawienie wyczerpujących wywodów prawnych dotyczących wskazanych podstaw kasacyjnych i wykazujących słuszność postawionych zarzutów. Przedstawienie uzasadnienia nieodnoszącego się do konkretnych powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów prowadzi do uznania, że podstaw skargi kasacyjnej nie można uznać za usprawiedliwione
Zasadnicza część uzasadnienia skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zawiera polemikę z poglądem Sądu dotyczącym dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 155 kpa w sytuacji, gdy na decyzję, której to postępowanie dotyczy, została wniesiona skarga do sądu administracyjnego. Z treści wywodu uzasadnienia można domniemywać, że chodzi o brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do stanowiska zajętego przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poglądu organu I instancji przedstawionego w uzasadnieniu wydanej przez niego decyzji oraz przytoczonego w nim poglądu wyrażonego w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000r. sygn. akt FPS 12/99, a także do kwestii relacji między art. 29 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) i art. 135 P.p.s.a.
Tak rozumiany zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. jest niezasadny.
Należy wyjaśnić, że przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. ustala zasadę niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami oraz wnioskami skargi. Na zasadzie określonej w art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd jest zobligowany do rozstrzygania w granicach danej sprawy, którą wyznacza sprawa administracyjna stanowiąca przedmiot zaskarżonej decyzji. Z tego powodu sąd nie musi się odnosić do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów i przytoczonej argumentacji, jeżeli nie mają one znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozstrzygnął sprawę w jej granicach, które zakreślone zostały decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] oraz zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli Sądu była więc legalność decyzji umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem Spółki [...] o zmianę decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. Uchylając decyzje obu instancji Sąd I instancji trafnie uznał, że powodem tego rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w sytuacji stwierdzenia przez orzekające w sprawie organy braku zasadniczej materialnej przesłanki wymaganej przepisem art. 155 kpa, tj. ustalenia, że żądanie zmiany decyzji skierowane zostało wobec decyzji nieostatecznej. Niespełnienie jednej z materialnych przesłanek uchylenia bądź zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. stanowi podstawę do merytorycznego orzeczenia o bezzasadności wniosku, a nie o bezprzedmiotowości postępowania.
Rozstrzygnięcie Sądu oparte na takiej ocenie mieści się w granicach sprawy, o jakich mowa w art. 134 P.p.s.a. Z treści zaś uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie pominął okoliczności mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Sąd nie musiał się odnosić do wszystkich kwestii rozważanych przez organ na tle danej sprawy w uzasadnieniu decyzji oraz do przytaczanych tam poglądów, zwłaszcza jeżeli nie mają one zasadniczego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Dotyczy to w szczególności zarzucanego w skardze kasacyjnej braku odniesienia się przez Sąd do stanowiska wyrażonego w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 27czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99, w której rozstrzygnięto zagadnienie, czy decyzja wydana w trybie art. 155 kpa jest decyzją wydaną "w granicach danej sprawy" w rozumieniu art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Nie ma więc uzasadnionych podstaw podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich kwestii podniesionych przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Nie ma też racji skarżące Kolegium zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Wprawdzie słuszna jest uwaga, że Sąd I instancji poświęcił przeważającą część uzasadnienia wyroku uchybieniu, które w końcu uznał za drugorzędne dla wyniku sprawy, a mianowicie dopuszczalności prowadzenia postępowania w trybie art. 155 k.p.a. w warunkach wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zakwestionowaną w tym trybie decyzję - natomiast kwestię, z powodu której uchylił zaskarżoną decyzję, skwitował nazbyt zwięźle stwierdzając jedynie wadliwość zastosowania w sprawie rozstrzygnięcia formalnego opartego na przepisie art. 105 § 1 k.p.a, zamiast wydania orzeczenia merytorycznego w oparciu o stwierdzony brak przesłanki z art. 155 k.p.a. Jednak wada konstrukcyjna uzasadnienia wyroku nie może powodować uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż nie ma ona istotnego wpływu na wynik sprawy, który Sąd I instancji przyjął prawidłowo.
Nie można się również zgodzić z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Wskazania te jasno wynikają z treści uzasadnienia wyroku; przekonanie zaś, że Sąd obowiązany był wskazać wprost organowi przepis, na jakim ma oprzeć rozstrzygnięcie sprawy, jest niczym nieuzasadnione.
Wobec niezasadności przedstawionych zarzutów chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. Sąd I instancji bowiem, stwierdziwszy wadę postępowania, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do wniosku [...] S.A. z siedzibą w K. o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, należy wskazać na treść art. 203 i art. 204 P.p.s.a., które nie dają podstaw do orzeczenia o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania zarówno w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej jak i jej oddalenia.