Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 września 2018 r., sygn. akt I OSK 459/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 października 2016 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku M. P. i E. P. z [...] 1998 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z [...] 1952 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, w punkcie 1. zobowiązał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania aktu rozstrzygającego wniosek w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych organowi; w punkcie 2. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku; w punkcie 3. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 4. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł oraz w punkcie 5. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany przy uwzględnieniu, że sprawa pierwotnie została zakończona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] 2002 r., która w wyniku kontroli sądowej została uchylona wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lutego 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2063/04). Oceniając podejmowane czynności w postępowaniu prowadzonym po zwrocie akt, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w świetle warunków określonych w art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) - postępowanie to prowadzone było w sposób przewlekły.

Sąd zwrócił uwagę, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu [...] kwietnia 2005 r., pierwszą zaś czynność organ dokonał dopiero [...] lipca 2005 r. – zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA – występując o nadesłanie aktów notarialnych.

W ocenie Sądu organ zwlekał również z wystąpieniem do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w sprawie potwierdzenia aktualnego stanu prawnego nieruchomości, których przedmiotowe postępowanie dotyczy, bowiem dokonał tej czynności dopiero w dniu [...] sierpnia 2005 r. (zatem po 3 miesiącach od otrzymania akt). W ocenie Sądu obydwie czynności mogły zostać dokonane równocześnie, niezwłocznie po zwrocie akt z Sądu. W kwestii ustalenia adresów uczestników postępowania, również organ przez ponad miesiąc nie podejmował żadnej czynności.

Dalej Sąd zaznaczył, że informację o śmierci strony postępowania T. P. organ powziął w dniu [...] 2006 r. W okresie zaś od [...] lutego 2006 r. (do kiedy to strony mogły uzupełnić materiał dowodowy i zapoznać się z aktami sprawy) do czasu powzięcia wiadomości o śmierci strony organ nie podjął jakiejkolwiek czynności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie (ponad 3 miesiące). Jako zasadne Sąd ocenił zawieszenie postępowania w dniu [...] sierpnia 2006 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w związku ze śmiercią strony. W dniu [...] czerwca 2010 r. R. P. nadesłał postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po T. P. wraz z wnioskiem o podjęcie postępowania. Ponad miesiąc od wpływu wniosku organ pismem z [...] 2010 r. wezwał do jego uzupełnienia poprzez nadesłanie prawidłowego pełnomocnictwa. Właściwe pełnomocnictwo wpłynęło do organu w dniu [...] sierpnia 2010 r. – organ zaś podjął postępowanie w dniu [...] listopada 2010 r.

Oceniając powyższe, Sąd stwierdził, że czynności po powzięciu przez organ informacji o podstawach podjęcia postępowania (w dniu [...] czerwca 2010 r.), były podejmowane opieszale – wezwanie do uzupełnienia braków wniosku o podjęcie postępowania wystosowano po ponad miesiącu od wpływu wniosku, a po uzupełnieniu braków wniosku w dniu [...] sierpnia 2010 r. organ wydał postanowienie o podjęciu postępowania po niemal trzech miesiącach, tj. w dniu [...] listopada 2010 r. Tak długie odstępy pomiędzy opisanymi wyżej czynnościami były - zdaniem Sądu - nieuzasadnione.

Następnie pismami z dnia [...] grudnia 2010 r. organ wystosował wezwania do: M.P. i E.P. w sprawie roszczeń do nieruchomości, Archiwum Akt Nowych w sprawie nadesłania akt archiwalnych oraz do Starostwa Powiatowego w G. o aktualizację stanu prawnego nieruchomości. Archiwum przekazało uwierzytelnione kopie akt w dniu [...] lutego 2011 r.

Wobec braku odpowiedzi ze Starostwa Powiatowego w G. w sprawie aktualnego stanu nieruchomości, organ ponowił wezwanie po ponad czterech miesiącach, tj. w dniu [...] kwietnia 2011 r. W ocenie Sądu powyższe działanie – tj. ponowne wezwanie zostało dokonane w sposób opieszały, bowiem organ powinien monitorować tok postępowania, w tym także czy jego wezwania są wykonywane i w przypadku stwierdzenia nienadesłania dokumentów pomimo wezwania, ponawiać wezwania bez zbędnej zwłoki.

Odpowiedź Starosty w sprawie aktualnego stanu prawnego nieruchomości wpłynęła do organu w dniu [...] kwietnia 2011 r. Dopiero zaś pismem z [...] listopada 2011 r. organ wystąpił do Sądu Rejonowego w G. o nadesłanie odpisów zupełnych ksiąg wieczystych. W tym przypadku, zdaniem Sądu, powyższe postępowanie świadczy o przewlekle prowadzonym postępowaniu, skoro wiedzę o księgach wieczystych organ powziął już w dniu [...] kwietnia 2011 r. a wezwanie w tej kwestii do Sądu wystosował po ponad 6 miesiącach. Również ustalanie miejsca pobytu Jana W. P. i w rezultacie wobec niemożności ustalenia – ustanowienie kuratora, odbywało się w sposób opieszały w zakresie czynności, za które odpowiedzialny był organ prowadzący postępowanie. Organ otrzymał informację z MSWiA, że J. W. P. nie figuruje w zbiorze danych osobowych w dniu [...] grudnia 2011 r. Dopiero w dniu [...] marca 2012 r. (niemal po trzech miesiącach) wystąpił do stron postępowania o wskazanie adresu wyżej wymienionego, a pismem z dnia [...] marca 2012 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w G. o nadesłanie postanowienia tego Sądu z dnia [...] grudnia 1987 r.

W dniu [...] kwietnia 2012 r. wpłynęło do organu postanowienie z [...] listopada 2002 r., a dopiero [...] lipca 2012 r. (zatem po ponad trzech miesiącach) organ ponownie wezwał o nadesłanie odpisu postanowienia z dnia [...] grudnia 1987 r. oraz zwrócił się o wskazanie adresu J. W. P. Sąd w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. (data wpływu do organu) poinformował, że w aktach brak jest adresu wyżej wymienionego – w postępowaniu tym był ustanowiony kurator dla nieznanego z miejsca pobytu J. W. P. W dniu [...] sierpnia 2012 r. Sąd ponownie przesłał odpis postanowienia z [...] listopada 2002 r. Organ zaś w piśmie z [...] września 2012 r. po raz trzeci wezwał Sąd do nadesłania postanowienia z [...] grudnia 1987 r. Sąd dokonał tej czynności w dniu [...] grudnia 2012 r., informując jednocześnie, że kurator ustanowiony dla nieznanego z miejsca pobytu J. W. P. – pracownik sądu, reprezentował wyżej wymienionego w sprawie o dział spadku w postępowaniu sądowym, do czasu jego prawomocnego zakończenia.

Następnie organ nie podejmował żadnej czynność przez ponad trzy miesiące, dopiero w dniu [...] marca 2013 r. wystąpił do Sądu Rejonowego w G. o nadesłanie postanowienia w przedmiocie ustanowienia kuratora oraz kopii odpisu aktu urodzenia J. W. P. Postanowienie o ustanowieniu kuratora w postępowaniu sądowym oraz kopia aktu urodzenia wpłynęła do organu w dniu [...] kwietnia 2013 r. Po niespełna 2 miesiącach, tj. [...] czerwca 2013 r. organ wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich o ustanowienie kuratora dla nieobecnego J. W. P., a postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. zawiesił z urzędu postępowanie do czasu dołączenia do akt sprawy prawomocnego postanowienia sądu o ustanowieniu kuratora dla ww. W ocenie Sądu, mimo że częściowo na długość postępowania w tej kwestii wpływ miało również postępowanie Sądu w G. (dwukrotnie przesłał inne postanowienie, niż wymienione w wezwaniu), to niewątpliwie organ zbyt długimi przerwami (trzykrotnie przez 3 miesiące i raz przez 2 miesiące) pomiędzy poszczególnymi czynnościami przyczynił się do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo zawiesił postępowanie do czasu ustanowienia kuratora, jednakże analiza akt administracyjnych daje podstawę do twierdzenia, że podobnie jak w przypadku poprzedniego zawieszenia, czynności zmierzające do podjęcia postępowania nie były prowadzone bez zbędnej zwłoki. Otóż, postanowienie Sądu Rejonowego dla [...][...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] 2013 r. wpłynęło do organu w dniu [...] listopada 2013 r. Organ dopiero pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. zwrócił się do Sądu o udzielenie informacji, czy postanowienie to jest prawomocne, ewentualnie o przesłanie odpisu postanowienia z klauzulą prawomocności. Odpis prawomocnego postanowienia wpłynął do organu w dniu [...] lutego 2014 r. Następnie organ przez trzy miesiące nie podejmował jakiejkolwiek czynności i dopiero w dniu [...] maja 2014r. wydał postanowienie o podjęciu postępowania. Po podjęciu postępowania przez około dwa i pół miesiąca nie została podjęta żadna czynność.

W dniu [...] sierpnia 2014 r. organ zwrócił się do Starostwa Powiatowego w G. o nadesłanie informacji o aktualnym stanie nieruchomości. Zdaniem Sądu, brak było jakikolwiek przeszkód, by czynność ta została dokonana niezwłocznie po podjęciu postępowania.

W związku z informacją o śmierci uczestnika postępowania – J. P., organ ustalił następców prawnych i ich adresy (pismo w tej sprawie wpłynęło do organu w dniu [...] grudnia 2014 r.). Ponadto w dniu [...] listopada 2014 r. do udziału w postępowaniu zgłosiła się uczestniczka postępowania A. E. P. Dopiero w marcu 2015 r. (a zatem po 2 miesiącach) organ wystąpił do stron oraz Archiwum Państwowego w [...] o uzupełnienie materiału dowodowego (nadesłanie aktów notarialnych z 1914 r. i 1936 r.). Sąd nie dopatrzył się okoliczności, które uzasadniały gromadzenie materiału dowodowego w tym zakresie dopiero na tym etapie sprawy. Również zwrócenie się do Sądu Rejonowego w G. o akta sprawy dotyczącej postanowienia Sądu Powiatowego w G. z [...] 1954 r. dopiero w dniu [...] czerwca 2015 r. świadczy o opieszałości organu.

Odpowiedź z Archiwum Państwowego wpłynęła do organu w dniu [...] września 2015 r. Kolejne czynności organ podjął dopiero w dniu [...] czerwca 2016 r. (zatem po ponad dziewięciu miesiącach od ostatniej informacji uzyskanej z Archiwum w sprawie żądanych dokumentów).

Skarżący pismem z [...] stycznia 2016 r. wniósł o przyspieszenie rozpoznania sprawy, a pismem z [...] kwietnia 2016 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym prowadzeniu sprawy.

Organ pismami z [...] czerwca 2016r. r. zwrócił się do:

1. - Starostwa Powiatowego w G. oraz [...] Urzędu Wojewódzkiego [...] o nadesłanie akt postępowania zakończonego decyzją Wojewody S. z [...] 1994 r.,
2. - stron postępowania – w trybie art. 36 § 1 k.p.a., wskazując przewidywany termin zakończenia sprawy (do [...] października 2016 r.) oraz powołał się na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o dodatkową dokumentację geodezyjną, a także wskazał, że w sprawie dokonano zmiany referenta z uwagi na przebywanie dotychczasowego referenta na zwolnieniu lekarskim od [...] grudnia 2015 r.

Odnosząc się do powyższych okoliczności, Sąd wskazał, że podane przez organ przyczyny: konieczność gromadzenia materiału dowodowego i zmiana referenta nie usprawiedliwiają opieszałości organu w tej sprawie. Żądanie dodatkowej dokumentacji dopiero na tym etapie postępowania (i po ponad dziewięciu miesiącach braku działań ze strony organu) nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy, tzn. w okresie bezpośrednio poprzedzającym wezwanie z [...] czerwca 2016 r. nie nastąpiły takie okoliczności, które nie były znane organowi wcześniej i dopiero po ujawnieniu których organ stwierdził konieczność dokonania tej czynności. Również zmiana referenta, czy ogólniej, sposób organizacji pracy w organie, nie może wpływać na prawo strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie.

Analizując wyżej opisane postępowanie Sąd stwierdził, że było ono prowadzone przewlekle. Co prawda, w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki zawieszenia postępowania i organ prawidłowo dwukrotnie wydał postanowienia w tym przedmiocie (w dniu [...] sierpnia 2006 r. i w dniu [...] czerwca 2013 r.), to jednak wiele czynności w postępowaniu podejmowanych było opieszale, również czynności zmierzające do podjęcia postępowania i późniejsze czynności (po podjęciach) były podejmowane w zbyt długich odstępach czasu. Niewątpliwie w sprawie doszło do wielokrotnego przekroczenia terminu, o którym mowa w art. 35 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie organ zobowiązany był do podejmowania szeregu czynności w celu wyjaśnienia sprawy (zebranie materiału dowodowego, ustalenie kręgu stron postępowania, ich adresów, czynności zmierzające do ustanowienia kuratora dla osoby, której miejsce pobytu nie jest znane) i na długość czasu postępowania miały również wpływ czynności podejmowane przez inne organy, czy sądy, to jednak działania Ministra cechowały się brakiem koncentracji czynności procesowych, czynności dowodowe podejmowane były w znacznych odstępach czasu, często wielomiesięcznych, co świadczy o przewlekłości w prowadzeniu postępowania.

Z tego też względu Sąd uznał, że przewlekłość postępowania miała charakter rażący, bowiem organ wielokrotnie w toku postępowania podejmował czynności w sposób opieszały. Nie usprawiedliwia tego postępowania skomplikowany charakter sprawy i konieczność zebrania obszernego materiału dowodowego oraz kilkukrotne informowanie stron postępowania – w trybie art. 36 § 1 k.p.a. - o niemożności załatwienia sprawy (pismami z dnia: [...] sierpnia 2005 r., [...] grudnia 2010 r., [...] kwietnia 2011 r., [...] listopada 2011 r., [...] marca 2012 r., [...] lipca 2012 r., [...] marca 2013 r., [...] sierpnia 2014 r., [...] marca 2015 r., [...] czerwca 2015 r. i [...] czerwca 2016 r.).

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Minister Infrastruktury i Budownictwa, reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania:

1. 1. art. 149 § 1a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie rozpatrzenia wniosku M. M. P. i E.M. P. doszło do przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa na skutek m.in. nieuwzględnienia przez Sąd stopnia skomplikowania sprawy;
2. 2. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez niedokładną analizę materiału dowodowego i w konsekwencji nieuwzględnienie stopnia skomplikowania sprawy przy ocenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, a także przy orzekaniu o wymierzeniu grzywny;
3. 3. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 103 k.p.a. przez nietrafne uznanie, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa na skutek nieuwzględnienia okoliczności wstrzymania biegu terminów na skutek zawieszenia postępowania;
4. 4. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. przez wliczenie do łącznego czasu trwania przewlekłości organu okresów, w których występowała obiektywna przeszkoda do wydania decyzji;
5. 5. art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. przez nieuzasadnione, automatyczne wymierzenie organowi grzywny bez sformułowania wyczerpującego, szczegółowego uzasadnienia dlaczego zasądzona grzywna jest niezbędna do spełnienia celów o charakterze prewencyjnym jak i represyjnym. Uzasadnienie wyroku nie zawiera również wytłumaczenia co do wysokości orzeczonej grzywny;
6. 6. art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez nieuzasadnione wymierzenie organowi grzywny z urzędu pomimo, że w rozważanym przypadku wystarczającym środkiem przymuszającym organ do wydania decyzji w sprawie jest zobowiązanie organu do wydania decyzji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.;
7. 7. art. 134 § 1 w zw. z art. 149 § 1 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. przez niedopuszczalne rozszerzenie zakresu sprawy o kontrolę legalności ostatecznego postanowienia Ministra Budownictwa z [...] sierpnia 2006 r. oraz postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] czerwca 2013 r. o zawieszeniu postępowania;
8. 8. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady lex retro non agit, co przejawia się w zastosowaniu tego przepisu do okresu przed wprowadzeniem do art. 149 p.p.s.a. przepisu umożliwiającego ocenę przewlekłości organu, tj. przed dniem 11.04.2011 r.;
9. 9. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady lex retro non agit, co przejawia się w zastosowaniu tego przepisu do okresu przed wprowadzeniem do art. 149 p.p.s.a. przepisu umożliwiającego ocenę stopnia naruszenia prawa przez organ, tj. przed dniem 17 maja 2011 r.;
10. 10. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady lex retro non agit, co przejawia się w zastosowaniu tego przepisu do okresu przed jego wejściem w życie, tj. przed dniem 14.03.2012 r.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zmianę zaskarżonego wyroku w kierunku korzystnym dla organu w zakresie pkt 3 i 4 sentencji wyroku; zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie wypada podkreślić, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania, zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa, dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą co do zasady będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski, ibidem).

Skarga kasacyjna nie kwestionuje samego stwierdzenia, że postępowanie w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z [...] 1952 r. było przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa prowadzone przewlekle, ile podważa dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, że przewlekłość ta miała charakter rażący.

W tym miejscu należy podkreślić, że przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste. Jest to stan, w którym doszło do istotnego naruszenia prawa, a więc takiego, które nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa.

W tym miejscu wskazać należy, że brzmienie art. 149 § 1a p.p.s.a. dodanego ustawą nowelizującą z 9 kwietnia 2015 r. - wbrew wywodom skargi kasacyjnej - dawało podstawy Sądowi I instancji do objęcia zakresem kontroli zarówno przewlekłość postępowania, jak i ocenę stopnia naruszenia prawa w tym zakresie przez organ. Poszczególne nowelizacje art. 149 p.p.s.a. modyfikujące elementy kontroli sprawowanej przez sąd w omawianym trybie pozostawały bez znaczenia dla możliwości objęcia oceną okres sprzed wejścia w życie tych zmian. Zmiany te dotyczyły bowiem obowiązków sądu administracyjnego, który orzeka w sprawach o bezczynności organu administracji publicznej lub o przewlekłości postępowania administracyjnego. Wejście w życie przepisów nowelizujących oznaczało zatem jedynie przyznanie sądom administracyjnym określonych uprawnień i obowiązków. Zgodnie zaś z domniemaniem bezpośredniego stosowania ustawy nowej (retrospektywności) art. 149 § 1a p.p.s.a. znajdował zastosowanie do wszystkich skarg na bezczynność czy przewlekłość, w których postępowania nie zostały zakończone.

Z datą rozpoczęcia obowiązywania znowelizowanych przepisów nie należy natomiast wiązać wyznaczenia początku biegu okresu podlegającego badaniu przez sąd. Brak w tym względzie odpowiedniego zastrzeżenia w przepisach merytorycznych, czy też brak przepisów przejściowych oznacza, że nieuprawnionym jest twierdzenie o wyłączeniu z kontroli sprawowanej przez sąd postępowania w okresie sprzed kolejnych nowelizacji przepisu art. 149 p.p.s.a.

Przechodząc do dokonanej przez Sąd I instancji oceny stopnia przewlekłości prowadzonego postępowania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że w przedstawionej sprawie doszło do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa. Dla dokonania powyższej oceny należało wziąć pod uwagę całokształt działań organu podejmowanych w sprawie, a w szczególności nadmierną zwłokę w ich dokonywaniu. Z akt prowadzonej przez organ sprawy wynika, że to nie pojedyncze czynności, ale ich zasadnicza większość podejmowana była z nieuzasadnioną zwłoką lub w znacznych odstępach czasu.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że organ wielokrotnie, bez racjonalnego uzasadnienia, podejmował czynności w terminach dłuższych niż było to niezbędne. Przedłużające się czynności wpływały negatywnie na możliwość dokonania stosownych ustaleń, prowadząc do konieczności ich powielania celem ponownej aktualizacji istotnych dla rozpoznania sprawy danych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela przytoczony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pogląd, zgodnie z którym ocena rażącego naruszenia prawa powinna uwzględniać m.in. przeszkody, jakie uniemożliwiały lub opóźniały wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Właśnie z tego powodu, w okolicznościach tej sprawy, istotnym były przywołane przez Sąd I instancji przykłady braku szybkiej reakcji na pojawiające się w toku postępowania przeszkody w postaci braku akt archiwalnych nieruchomości, czy ustalenia miejsca pobytu stron postępowania.

Kilkumiesięczne przestoje w dokonywaniu poszczególnych wezwań, czy ponawiania czynności nie sposób niejako usprawiedliwić wielością postępowań prowadzonych w Departamencie, czy zmianami w administracji rządowej. Problemy wynikające z wygaśnięciem poprzednio wydanych upoważnień w okresie od [...].11.2015 r. do [...].12.2015 r., a więc przez niecały miesiąc, nie mogły uzdrowić uchybień w prowadzonym przez wiele lat postępowaniu. Podobnie należy ocenić argumenty o wstrzymaniu biegu terminów procesowych w okresach zawieszenia postępowania (tj. od dnia [...].06.2010 r. do [...].11.2010 r. oraz od [...].11.2013 r. do [...].03.2014 r.). Nie podważają one bowiem skutecznie argumentu co do istnienia obowiązku podejmowania przez organ działań mających na celu usunięcia przeszkody i następnie niezwłocznego podjęcia postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, że Sąd I instancji dla sumarycznego określenia czasu, w jakim prowadzone było postępowanie, odliczył okresy zawieszenia.

Zaznaczyć przy tym należy, że - jak wynika z akt sprawy - do wydania postanowień o podjęciu postępowania, wbrew interesowi społecznemu do którego odwołuje się art. 99 k.p.a., dochodziło po znacznym upływie czasu (w jednym przypadku 3-miesięcznym) od powzięcia wiadomości o ustąpieniu przyczyny zawieszenia. Niewątpliwie, w tych przypadkach zwłoka w podejmowaniu postępowania wynikała z winy organu, co znacząco wpływało na ocenę stopnia przewlekłości. Nieuzasadnionymi w związku z tym pozostawały zarzuty naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 103 k.p.a. oraz w zw. z art. 35 § 5 k.p.a.

Odmawiając następnie zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zaznaczyć trzeba, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny ma charakter fakultatywny i jest zależne, w przypadku uwzględnienia skargi, wyłącznie od uznania sądu (o czym świadczy użycie w art. 149 § 2 p.p.s.a. czasownika "może"). Wskazany przepis nie zawiera jednak żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość grzywny. Oczywiście w przypadku art. 149 § 2 p.p.s.a., podobnie jak i w odniesieniu do grzywny wymierzanej organowi w trybie art. 154 § 6 p.p.s.a., jej wysokość należy miarkować w zależności od okoliczności sprawy: rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego, stopnia skomplikowania, stopnia zawinienia organu, długotrwałości postępowania itp. W rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji, uwzględnił całokształt okoliczności i wymierzył grzywnę w najniższej wysokości, uznając, że spełni ona cele prewencyjno-represyjne, z czym wypada się zgodzić.

Uzasadnienie dla przyjęcia takiej wartości Sąd zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dochowując warunków wyznaczonych art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. To, że w opinii organu wnoszącego skargę kasacyjną wyjaśnienie podstawy prawnej jest nienależyte i go nie przekonuje nie stanowi automatycznie o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem prawa procesowego i zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jego uchybienie może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej tylko jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - co w sprawie nie zostało wykazane. Tym samym zarzut naruszenia tych przepisów okazał się niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Wobec powyższego, o wysokości kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie powołanego wyżej przepisu, zasądzając kwotę 615 zł na rzecz skarżącego.