Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2005 r., II SA/Wa 1589/05, oddalił skargę S. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji swoją decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art.
- ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2002 r. nr 147, poz. 1230 z późn. zm.), którą zwolniono ze służby z dniem 31 maja 2005 r. brygadiera S. B., uwzględniając jego prośbę o to zwolnienie. Minister nie stwierdził, aby owa prośba o zwolnienie została złożona pod wpływem wady oświadczenia woli, ani aby wywierano na stronę naciski w związku z odejściem ze służby.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. B. zarzucił organom administracji naruszenie art. 104 § 2 oraz art. 7 i 9 k.p.a., a także art. 87 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przez ustalenie dodatku służbowego bez przeprowadzenia okresowego opiniowania oraz z pominięciem informacji zawartych w jego aktach osobowych. Podniósł też, że swoją prośbę o zwolnienie ze służby złożył pod wpływem wady oświadczenia woli, a organ I instancji niewłaściwie ustalił wysokość dodatku służbowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dopuściły się ani naruszenia prawa materialnego ani prawa procesowego w stopniu, w jakim mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy. Z art. 43 ust. 3 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, który stanowił podstawę prawną decyzji wydanych w sprawie wynika, że strażaka można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Bezsporne jest, ze skarżący legitymuje się takim okresem wysługi emerytalnej oraz to, że pismem z 28 lutego 2005 r wystąpił on z prośbą do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej o zwolnienie ze służby z dniem 31 maja 2005 r. w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Decyzja o zwolnieniu ze służby ma charakter uznaniowy, do organu administracji należało wiec podjecie decyzji o zwolnieniu ze służby lub pozostawieniu w niej. W odniesieniu do kontroli decyzji uznaniowych Sąd może badać wyłącznie czy organy administracji nie podjęły decyzji w sposób dowolny. Sąd uznał, podobnie jak organy administracji, że cofnięcie przez skarżącego prośby o zwolnienie ze służby jest bezskuteczne. Ustawa o Państwowej Straży Pożarnej nie reguluje problematyki skuteczności oświadczeń woli składanych w toku postępowania administracyjnego, należy zatem stosować w tym zakresie art. 61 k.c. Zgodnie z nim oświadczenie woli złożone innej osobie jest skuteczne z chwilą, gdy zostało złożone w taki sposób, że osoba ta mogła się zapoznać z jego treścią. Odwołanie tego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W rozpoznawanej sprawie cofnięcie oświadczenia woli nastąpiło już po wydaniu decyzji. Podnoszone przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji okoliczności wyłączające świadome i swobodne wyrażania woli w dniu 28 lutego 2005 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby nie zostały przez niego wykazane. Sąd stwierdził dalej, że wada określona w art 82 k.c. polegająca na nieprawidłowym funkcjonowaniu mechanizmu woli obejmuje dwa stany faktyczne: wyłączenie świadomości i wyłączenie swobody. Nie wyłącza świadomości lub swobody działania fakt, że skarżący złożył raport o zwolnienie ze służby na skutek uzgodnień z Komendantem Miejskim Państwowej Straży Pożarnej, iż otrzyma dodatek służbowy w wysokości 50% uposażenia zasadniczego oraz, że skorzysta z przywileju, o którym mowa w art. 101 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Sąd nie stwierdził także, wskazanych przez skarżącego naruszeń przepisów k.p.a.
W skardze kasacyjnej S. B. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu:
- naruszenie prawa materialnego – art. 43 ust. 3 pkt 3 przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie zostały spełnione przesłanki i dochowane wymogi proceduralne do podjęcia uznaniowej decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby "art. 87 ust. 1 pkt 2 sierpnia 1991 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 lipca 1997 r. w sprawie uposażenia strażaków PSP" w zw. z art 36a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i § 2 ust. 1 pkt 2 ppkt b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 czerwca 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad okresowego opiniowania strażaków Państwowej Straży Pożarnej przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ustalenie wysokości dodatku służbowego bez przeprowadzenia okresowego opiniowania i z pominięciem informacji zawartych w aktach służbowych nie stanowiło o wadliwości decyzji o zwolnieniu, art. 48 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej przez niewłaściwe zastosowanie;
- naruszenie przepisów postępowania – art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. i rozstrzygnięcie z pominięciem znajdujących się w aktach i odpowiedzi na skargę dokumentów wskazujących na wadliwe opiniowanie skarżącego, dokonaną poza trybem przewidzianym prawem ocenę służby zawartą w piśmie z 27 maja 2005 r. odmienną od dokumentacji zawartej w aktach osobowych, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominiecie w uzasadnieniu zarzutów skargi oraz powodów, dla których Sąd uznał, że organ odwoławczy właściwie zbadał i ocenił cały materiał dowodowy.
Wniesiono o zmianę wyroku Sądu I instancji względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji jest błędne. Skarżący w swoim odwołania podnosił, że był poddany presji w postaci obietnicy przyznania mu wyższego dodatku służbowego w zamian za rezygnację z ustawowego przywileju pobierania przez rok świadczenia w pełnej wysokości. Organ odwoławczy do tego nie odniósł się, ani też nie odniósł się do stanowiącej istotę sporu - oceny służby skarżącego. Skarżący w swojej skardze podnosił, że organy administracji naruszyły art. 7 k.p.a. Istotą interesu obywatela, w sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący jest uzyskanie w związku z zakończeniem służby świadczenia adekwatnego do jej przebiegu i osiągnięć w jej trakcie. Skarżący miał prawo oczekiwać, że owe osiągnięcia zostaną uwzględnione w ostatniej opinii służbowej i wpłyną na wysokość dodatku służbowego. W wyniku odwołania skarżącego wydano tajną i dyskredytująca go opinię służbową, od której nie przysługiwało mu odwołanie. Skoro organ odwoławczy odniósł się w swej decyzji do owych nacisków i niepodwyższenia dodatku to Sąd winien zbadać także to, jaką rolę w sprawie wywarła nieformalna opinia służbowa. Skarżący składając wniosek o zwolnienie działał w określonym stanie świadomości swych praw, pozycji służbowej oraz uzgodnień z przełożonymi. Nie ma powodów by tym twierdzeniom skarżącego odmawiać wiary, tym bardziej, że zwolnienie ze służby nastąpiło z oczywistym nieuwzględnieniem tych wymogów oceny służby, które miały wpływ na przyszłe świadczenie. Jeżeli zatem skarżący powołuje się na to, że swój wniosek złożył w innym stanie świadomości, niż mu się obecnie przypisuje, to okoliczność ta powinna podlegać badaniu przez Sąd, gdyż wpływa na ocenę wniosku i okoliczności jego złożenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom. Przedstawiono w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego: "art. 43 ust. 2 pkt 3 przez błędną wykładnię..." oraz "art. 87 ust. 1 pkt 2 sierpnia 1991", nie wskazując jakiego aktu prawnego przepisy te dotyczą. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej w żadnym przypadku nie może domniemywać woli, czy też intencji skarżącego. Z tego powodu oba wyżej wskazane zarzuty muszą zostać oddalone.
Zarzut naruszenia § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 lipca 1997 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. nr 94, poz. 575 z późn. zm.) w zw. z art. 36a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b (w skardze: "ppkt. b") rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 czerwca 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad okresowego opiniowania strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. nr 63, poz. 402 ze zm.) uznać trzeba za nietrafny. Skarżący nie tylko nie wskazuje, który z czterech ustępów § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 lipca 1997 r. został naruszony, ale także powołując naruszenie w związku z nim art. 36a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie zaznacza z kolei, który z czterech ustępów tego artykułu miałby zostać naruszony. Zauważyć przy tym trzeba, że powołane przepisy nie były w sprawie stosowane ani przez organy administracji, ani Sąd I instancji. Przedmiotem bowiem zaskarżonej decyzji było zwolnienie strażaka ze służby, a nie wysokość otrzymywanego przez niego dodatku służbowego czy też dochowanie terminów opiniowania skarżącego, jako strażaka.
Zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie posiada żadnego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, jak już wcześniej wskazano, związany granicami skargi nie może więc domyślać się intencji, czy też woli składającego skargę kasacyjną.
Nie są trafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wskazujących na "wadliwe opiniowanie skarżącego". Owo opiniowanie, nie dość, że nie było przedmiotem sprawy, to nie mogło mieć w sprawie istotnego znaczenia skoro jej przedmiotem było zwolnienie ze służby na wniosek strażaka w związku z osiągnięciem 30 letniej wysługi emerytalnej.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.