Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SAB/rz 62/17, po rozpoznaniu skargi A.K.: I. zobowiązał Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku skarżącego A.K. z dnia 15 marca 2017 r., uzupełnionego w dniu 18 kwietnia 2017 r. w zakresie udostępnienia dokumentów z przebiegu konsultacji społecznych w odniesieniu do projektu "Poprawa układu komunikacyjnego w obrębie ulic: [...] i [...] w S." w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie oddalił skargę; IV. zasądził od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
W dniu 26 lipca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga A.K. na bezczynność Burmistrza [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 15 marca 2017 r. A.K. zwrócił się do Burmistrza [...] o udostępnienie informacji publicznej odnośnie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących "poprawy układu komunikacyjnego w obrębie ulic: [...] i [...] w S." oraz "budowy i rozbudowy drogi gminnej łączącej ulicę [...] i ulicę [...] z ulicą [...]". Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie mu kserokopii wnioskowanej dokumentacji na wskazany przez niego we wniosku adres.
Skarżący podniósł, że pomimo upływu 14-dniowego terminu przewidzianego przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), organ nie udostępnił żądanej informacji, a zatem pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności. Do ogólnikowej odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 29 marca 2017 r. dołączono bowiem jedynie kopię informacji o konsultacjach społecznych oraz jej wydruk ze strony BIP Urzędu Gminy [...]. Organ nie przekazał natomiast kopii jakichkolwiek dokumentów dotyczących przebiegu konsultacji. Skarżący podał, że w tym stanie rzeczy, w piśmie z dnia 18 kwietnia 2017 r. zwrócił się o uzupełnienie przesłanej informacji, ponownie żądając udostępnienia wnioskowanych dokumentów, jednakże w odpowiedzi na swoje żądanie, pismem z dnia 28 kwietnia 2017 r. otrzymał jedynie kopię notatki sporządzonej przez pracownika organu. Z treści przesłanej kopii notatki wynika, że właściciele działek przy drodze obok pawilonu handlowego "[...]" wręczyli Burmistrzowi pismo, a kopii tego pisma organ nie udostępnił skarżącemu w sposób zgodny ze złożonym wnioskiem. Ponadto w notatce brak jest jakichkolwiek informacji dotyczących dyskusji i wniosków z niej płynących. Stosownie zaś do treści § 10 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], podjętej w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy S. wynika, że z konsultacji przeprowadzonych w formie zebrania sporządza się protokół, w którym zapisuje się ustalenia. Stosownie zaś do § 11 ust. 3 uchwały, wyniki konsultacji Burmistrz przedkłada Radzie Miejskiej na najbliższej sesji od dnia zakończenia konsultacji oraz podaje do publicznej wiadomości na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w S., stronie BIP, załączając jednocześnie własne stanowisko odnośnie do uzyskanych opinii i uwag. W ocenie skarżącego, oba wskazane wyżej dokumenty stanowią informację publiczną, a zatem ich nieudostępnienie oznacza, że organ pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie z uwagi na udostępnienie skarżącemu w przewidzianym prawem terminie informacji objętej jego wnioskiem. Organ podał, że w wyniku zamówienia publicznego ogłoszonego przez Gminę S., opracowanie dokumentacji projektowej na zadania "poprawa układu komunikacyjnego w obrębie ulic: [...] i [...] w S." oraz "budowa i rozbudowa drogi gminnej łączącej ulicę [...] i ulicę [...] z ulicą [...]", powierzono wykonawcy wyłonionemu w wyniku przeprowadzonego przetargu. W trakcie realizacji prac projektowych związanych z pierwszym ze wskazanych wyżej inwestycji, wykonawca przedstawił zamawiającemu koncepcję rozwiązań projektowych, zaś w trakcie spotkania w siedzibie organu ustalono, że w dniu 9 sierpnia 2016 r. odbędzie się spotkanie z mieszkańcami w celu zapoznania ich z zamierzeniami inwestycyjnymi. Informację o spotkaniu przekazano w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. poprzez rozplakatowanie i umieszczenie na stronie internetowej Urzędu Miejskiego. Nie organizowano natomiast takiego spotkania co do realizacji drugiej części zamówienia. Nadto wskazano, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.), nie nakładają obowiązku przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy w ramach opracowywania rozwiązań projektowych. Natomiast żądanie zachowania procedury określonej w uchwale Rady Miejskiej w S. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] jest, w ocenie organu, w realiach opisywanej sprawy nieuzasadnione. Z kolei ankiety i pisma złożone przez osoby biorące udział w spotkaniu w dniu 9 sierpnia 2016 r. zawierały uwagi i wnioski poszczególnych osób odnośnie do projektowanego układu komunikacyjnego. Stanowiły zatem dokumenty prywatne, niepodlegające udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach u.d.i.p.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest częściowo zasadna.
Analizując stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 15 marca 2017 r. pismem z dnia 29 marca 2017 r. Burmistrz [...] poinformował, że konsultacje społeczne w odniesieniu do zadania pn. "Budowa i rozbudowa drogi gminnej łączącej ulicę [...] i ulicę [...] z ulicą [...] w S." nie były prowadzone, natomiast w odniesieniu do zadania pn. "Poprawa układu komunikacyjnego w obrębie ulic: [...] i [...] w S.", wskazał, że w ramach konsultacji odbyło się spotkanie (wzięło w nim udział 25 osób), w trakcie którego przedstawiciele Biura Projektowego [...] zaprezentowali koncepcję zamierzeń inwestycyjnych związanych z opracowywanym zadaniem oraz udostępnili ankiety służące do zgłaszania uwag dotyczących tego projektu. W dyskusji zainteresowani uczestnicy spotkania zgłaszali uwagi, które były wyjaśniane na bieżąco przez projektantów, a zainteresowana grupa osób wręczyła Burmistrzowi oświadczenie "że nie oczekują działań w kierunku modernizacji drogi wewnętrznej, jak również jej ustanowienia jako drogi przelotowej do ul. [...]". Do pisma dołączono informację - zawiadomienie o spotkaniu w dniu 9 sierpnia 2016 r. W odniesieniu do tej informacji skarżący skierował w dniu 18 kwietnia 2017 r. pismo do Burmistrza [...] o udostępnienie kserokopii dokumentów potwierdzających przebieg konsultacji, a nie tylko sam fakt ich zorganizowania. W odpowiedzi Burmistrz przekazał potwierdzoną za zgodność kopię notatki ze spotkania w dniu 9 sierpnia 2016 r. obrazującej jego przebieg, wyjaśnił, że nie utrwalono treści indywidualnych rozmów projektanta z mieszkańcami, natomiast ankiety, w których poszczególne osoby zgłaszały uwagi i wnioski oraz oświadczenia dotyczące projektowanego układu komunikacyjnego w obrębie ulic [...] i [...], "jako dokumenty prywatne, nie stanowią informacji publicznej i nie są udostępniane w trybie u.d.i.p." Rozpatrując uzupełniony wniosek skarżącego Burmistrz [...] udzielił częściowo informacji przyznając, że żądane w tym zakresie informacje mają charakter publiczny, natomiast w zakresie dotyczącym ankiet mieszkańców składanych w ramach konsultacji przyjął, że są one dokumentami prywatnymi i nie stanowią informacji publicznej.
Powyższy przebieg sprawy wskazuje, zdaniem WSA w Rzeszowie, że kluczowe znaczenie ma zatem rozstrzygnięcie czy treść ankiet stanowi informację publiczną. Kwestią wtórną jest natomiast możliwość udostępnienia takich informacji. Biorąc pod uwagę zakres ankiet, które zawierają wnioski, uwagi i oświadczenia dotyczące projektowanego układu komunikacyjnego w obrębie ulic [...] i [...] w S., stanowiącego realizację zadań publicznych, Sąd stwierdził, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter publiczny. Wynika to z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w którym zdefiniowano pojęcie informacji publicznej, a także z art. 6 u.d.i.p., w którym stworzono katalog informacji publicznych o charakterze otwartym. Wśród nich wymienione są również w ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 3 lit. a) u.d.i.p. informacje o sposobie realizacji i wykonywaniu zadań publicznych oraz o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. Niewątpliwie do takich należą informacje związane z prowadzonymi przez gminę konsultacjami z mieszkańcami gminy rozwiązań komunikacyjnych, obejmujące także informacje wynikające z ankiet stanowiących część procesu konsultacji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ma zatem wątpliwości co do publicznego charakteru informacji żądanej przez skarżącego. W tej sytuacji sposobami załatwienia wniosku skarżącego były w myśl u.d.i.p.: albo udzielenie informacji, albo poinformowanie o braku możliwości udostępnienia informacji w sposób i formie określonych we wniosku (art. 14 ust.
- albo wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1). Żadnego z wyżej wymienionych działań w zakresie ankiet z konsultacji społecznych organ nie podjął, a zatem uprawnione jest stwierdzenie, że w tym zakresie pozostawał w bezczynności.
Sąd podkreślił przy tym, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Ograniczenia takie z mocy art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wprowadza art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednym z elementów zebranych w niniejszej sprawie ankiet są dane uczestników konsultacji – mieszkańców gminy – ich imiona, nazwiska i adresy, a więc dane osobowe. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest zatem rozważenie zastosowania do informacji żądanych przez wnioskodawcę ograniczeń w ich udostępnieniu, wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a konkretnie odpowiedź na pytanie, czy udostępnienie imienia, nazwiska, adresu i podpisu osób, które brały udział w konsultacjach społecznych, nie jest wyłączone w okolicznościach sprawy ze względu na ochronę wynikającą z prawa do prywatności. Tymczasem Burmistrz [...] błędnie uznając, że informacje zawarte w ankietach nie mają charakteru informacji publicznej nie rozważał w ogóle powyższych kwestii.
Z tych powodów Sąd uwzględnił skargę na bezczynność w zakresie wskazanym w pkt I wyroku i zobowiązał Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku skarżącego w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jednocześnie, mając na uwadze okoliczności sprawy, w szczególności brak złej woli czy uporczywości organu w pozostawaniu w bezczynności, a także fakt, że informacja publiczna została dwukrotnie częściowo udostępniona, Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok w części dotyczącej pkt I, pkt II i pkt IV złożył Burmistrz [...] wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, tj. pkt I, pkt II i pkt IV i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie przepisów prawa materialnego art. 1 ust.1 w związku z art. 6 ust.1 pkt 1 lit. c i pkt 3 lit. a oraz ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądania wniosku skarżącego z dnia 15 marca 2017 r. i dnia 18 kwietnia 2017 r. w części nieudostępnionej przez organ stanowią informację publiczną, pomimo że pismo i ankiety zawierające wnioski i uwagi kierowane przez osoby fizyczne do organu, nie stanowią informacji publicznej;
- naruszenie przepisów prawa materialnego art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w sprawie udostępnienie pisma i ankiet osób fizycznych skierowanych do organu jest informacją publiczną, a ograniczenie w jej udostępnieniu może następować z uwagi na prywatność osób fizycznych, w sytuacji kiedy pismo to i ankiety nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają ograniczeniu w udostępnieniu w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż w tym trybie podlegają ograniczeniu jedynie informacje stanowiące informacje publiczne;
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że wniosek skarżącego może być rozpoznany albo poprzez udzielenie informacji albo wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej, pomimo że nie udostępnione przez organ, a żądane we wniosku informacje w części dotyczącej ankiet i pisma osób fizycznych nie są informacją publiczną, a w pozostałej części zawierają żądania udostępnienia informacji, których organ nie posiada, co skutkuje koniecznością załatwienia wniosku w tej części w formie pisma;
- naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 3 i art. 16 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, w sytuacji gdy organ udostępnił informację w terminie w tej części, w której stanowiła ona informację publiczną oraz poinformował w terminie w formie pisma, których informacji nie posiada i które nie stanowią informacji publicznej, co przesądza, że w analizowanym zakresie nie wystąpiła bezczynność organu;
- naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez niezasadne uwzględnienie skargi w części oraz przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie żądane ankiety miały charakter dokumentów prywatnych, a zatem nie podlegają one reżimowi ujawnienia w trybie u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.K. wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżone orzeczenie odpada prawu, a dwa ostanie zarzuty są błędnie sformułowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 1).
W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zasadniczo w pierwszej kolejności należy rozpatrywać zarzuty o charakterze procesowym, gdyż dopiero po przesądzeniu trafności ustaleń faktycznych możliwa jest kontrola prawidłowości zastosowania w okolicznościach sprawy przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę zarzutu kasacyjnego.
Zarzut obrazy przez WSA w Rzeszowie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jest całkowicie niezasadny. Przypomnieć bowiem w tym miejscu należy pogląd, podzielany przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznający niniejszą sprawę, zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16, zgodnie z którym bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie może zatem stanowić wyłącznej i samoistnej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, która musi wynikać z przepisów materialnoprawnych i kompetencyjnych. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 P.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt 1907/18). W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie spełnia wymogu prawidłowego postawienia zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1 P.p.s.a., ponieważ w ogóle nie powiązał go z przepisami prawa materialnego.
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów u.d.i.p. wskazanych w skardze kasacyjnej, sprawdzające się do zakwestionowania, że treść ankiet wypełnionych przez osoby fizyczne w trakcie konsultacji społecznych związanych z projektowaniem układu komunikacyjnego - również należy uznać za nieuzasadnione.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Do takich informacji zaliczają się także informacje dotyczące funkcjonowania organów samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania przez nie zadań własnych – w tym zarządzania drogami (por. wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 665/12 oraz z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11). Celem dostępu do informacji publicznej jest bowiem umożliwienie społecznej kontroli dysponowania środkami publicznymi oraz wykonywania zadań publicznych przez uprawnione podmioty w tym również jednostki samorządu terytorialnego. W ten sposób Polacy mogą ocenić w jaki sposób są realizowane zadania publiczne. Całkowita ocena realizacji przez organy administracji publicznej powierzonych im zadań wymaga pełnego dostępu do zebranej w związku z zadanym zadaniem dokumentacji także takich, które były sporządzane w związku z danym postępowaniem przez osoby prywatne. Stąd też należy podzielić stanowisko WSA w Rzeszowie, że treść ankiet sporządzanych przez osoby prywatne w trakcie konsultacji społecznych związanych z projektowaniem układu komunikacyjnego mieści się w pojęciu sprawy publicznej określonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przez udostępnienie tych ankiet wnioskodawca może bowiem zbadać na ile dana jednostka samorządu terytorialnego w dalszych pracach związanych z ewentualną budową drogi uwzględniła zawarte w ankietach uwagi. Natomiast osobną kwestią jest ochrona danych osobowych zawartych w ankietach. W tym wypadku w zależności od zakresu żądania lub treści samych ankiet organ może dokonać ich anonimizacji lub wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.