Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 526/13, po rozpatrzeniu skargi Gminy Miasto Rzeszów uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto Rzeszów, prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną
- - ul. P., położonej w Rzeszowie, obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...]/6 o pow. 0,0135 ha.
K. Ś. i J. Ś. oraz Gmina Miasto Rzeszów złożyli od powyższej decyzji odwołania do Ministra Infrastruktury.
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...]czerwca 2009 r. i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na brak wyjaśnienia przesłanki zajętości i władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością oraz błędne stwierdzenie nabycia nieruchomości przez Gminę Miasto Rzeszów zamiast przez Skarb Państwa.
Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda Podkarpacki stwierdził, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności w/w nieruchomości, wskazując na brak zaistnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego nad nieruchomością.
Pismem z dnia 25 marca 2010 r. Prezydent Miasta Rzeszowa w imieniu Gminy Miasto Rzeszów wniósł odwołanie od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 10 marca 2011 r., kwestionując ustalenia organu wojewódzkiego oraz wnioskując o przeprowadzenie dowodów z dokumentów archiwalnych oraz ze świadków - byłych pracowników Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich na okoliczność wykonywania władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił w całości decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2011 r. i stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości.
Wyrokiem z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt: I SA/Wa 1820/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi K. Ś., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 4 sierpnia 2011 r. wskazując, iż organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z pominięciem odwołania Gminy Miasto Rzeszów oraz bez wyjaśnienia w prowadzonym postępowaniu statusu Prezydenta Miasta Rzeszowa.
Pismem z dnia 22 czerwca 2012 r. Prezydent Miasta Rzeszowa wyjaśnił, iż składając odwołanie od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...]sierpnia 2011 r. jego pełnomocnik występował w imieniu Prezydenta Miasta Rzeszowa działającego jako reprezentant Gminy Miasto Rzeszów, tj. podmiotu będącego w chwili składania odwołania właścicielem działki nr [...]/3, jak również działał jako reprezentant Prezydenta Miasta Rzeszowa zarządcy przedmiotowej drogi krajowej ul. P. w Rzeszowie.
Decyzją z dnia 9 stycznia 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto Rzeszów, reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Rzeszowa, umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania Gminy Miasto Rzeszów od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2011r., nr [...]. W uzasadnieniu Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że w myśl przepisu art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ odwoławczy zauważył, że zagadnieniem kluczowym w niniejszej sprawie jest ustalenie czy Gmina Miasto Rzeszów ma interes prawny w sprawie dotyczącej nabycia z mocy prawa nieruchomości, położonej w Rzeszowie, obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...]/6 o pow.
- 0. 0135 ha (która wydzielona została z działki nr [...]/3 o pow. 0,452 ha), zajętej pod drogę publiczną ul. P., a w konsekwencji, czy przysługuje jej przymiot strony postępowania.
Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W ocenie organu przepisy te, mające charakter materialnoprawny, wskazują że stronami w tego rodzaju postępowaniach, których przedmiotem jest regulacja stanu prawnego gruntów zajętych pod drogi, są Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, władające gruntami w dniu 31 grudnia 1998 r., właściciele gruntów, będący nimi przed dniem 1 stycznia 1999 r. lub ich następcy prawni oraz osoby posiadające obecnie tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości.
Z akt sprawy, w tym z odpisu księgi wieczystej KW nr 79147 wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr {...} o pow. 0.4289 ha stanowiła współwłasność J. Ś. i K. Ś.. Działka nr {...} w wyniku modernizacji ewidencji gruntów zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr [...] o pow. 0.4320 ha, która podzielona została na działki nr [...]/1 i nr [...]/2, natomiast działka nr [...]/3 podzielona została na działki nr [...]/5 i nr [...]/6.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał również, że Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr G. [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] o wywłaszczeniu prawa własności nieruchomości położonej w Rzeszowie, obręb [...]. oznaczonej jako działka nr [...]/3 o pow. 452 m2, stanowiącej współwłasność J. Ś. i K. Ś., na rzecz Gminy Miasto Rzeszów, z przeznaczeniem na realizację inwestycji celu publicznego oraz ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 69.803,00 zł.
W wyniku tych decyzji Gmina Miasto Rzeszów nabyła prawo własności działki nr [...]/3. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...]
Organ zauważył również, że decyzją z dnia [...]kwietnia 2010 r. nr [...], która stała się ostateczna w dniu 4 czerwca 2010 r., Wojewoda Podkarpacki zezwolił Prezydentowi Miasta Rzeszowa na realizację inwestycji drogowej pn.: "[...]", obejmując liniami rozgraniczającymi m. in. działkę nr [...]/3. Spowodowało to przejście prawa własności działki nr [...]/3 na rzecz województwa podkarpackiego. Z treści księgi wieczystej KW nr RZ1 Z/00102364/0 wynika, iż obecnie tytuł prawnorzeczowy do działki nr [...]/3, z której wydzielona została działka nr [...]/6, przysługuje województwu podkarpackiemu. Ulica P. jest drogą krajową, a więc zgodnie z art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) jej właścicielem może być jedynie Skarb Państwa. W niniejszej sprawie Skarb Państwa jest reprezentowany przez Prezydenta Miasta Rzeszowa - miasta na prawach powiatu.
Zgodnie zaś z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. W ocenie organu odwoławczego powyższe wskazuje, że Gmina Miasto Rzeszów nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu powołanego wyżej art. 28 k.p.a.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził ponadto, że Gmina Miasto Rzeszów została błędnie uznana za stronę przez Wojewodę Podkarpackiego w toczącym się postępowaniu przed organem I instancji. Organ wskazał, że doręczenie decyzji administracyjnej nie powoduje automatycznego nadania podmiotowi, który ją otrzymał, uprawnień strony. Jeśli wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., konieczne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Na powyższą decyzję Gmina Miasto Rzeszów wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. w związku z art. 113 ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne uznanie, że Gmina Miasto Rzeszów nie ma interesu prawnego w byciu stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, co doprowadziło do wydania błędnej decyzji o umorzeniu postępowania oraz naruszenie przepisu art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.
Uzasadniając skargę Gmina wskazała, że organ drugiej instancji całkowicie pominął okoliczność, iż postępowanie odwoławcze zostało pierwotnie zapoczątkowane w wyniku błędnej decyzji komunalizacyjnej organu
I instancji z dnia 2 czerwca 2009 r. Pomijając inne istotne w sprawie okoliczności faktyczne, oczywistym dla skarżącej jest, iż wskazany błąd organu dał interes prawny Gminie w udziale jako strona w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Ponadto organ zupełnie pominął to, że wskazana wyżej nieruchomość nr [...]/3, której to część oznaczona na projekcie podziału winna z dniem 1 stycznia 1999 r. przejść na własność Skarbu Państwa, została w 2007 r. wywłaszczona od J. i K. Ś. na rzecz Gminy Miasto Rzeszów na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 29 czerwca 2007 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 sierpnia 2007 r. Interes prawny Gminy wynika z przepisów regulujących uprawnienia właściciela, m.in. z Kodeksu cywilnego. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie ma również wpływ na ocenę prawidłowości wywłaszczenia na rzecz Gminy prawa własności tej części nieruchomości, która została zajęta pod drogę krajową.
Jeżeli bowiem okaże się, iż część ta, oznaczona na wstępnym projekcie podziału nr [...]/6, stanowi od 1 stycznia 1999 r. własność Skarbu Państwa, to w związku z treścią art. 113 ust. 2 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogła być ona przedmiotem wywłaszczenia. Stan taki skutkowałby wadliwością decyzji wywłaszczeniowej i dawałby Gminie prawo do żądania wzruszenia ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej.
Powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że istota problemu w tej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ odwoławczy prawidłowo uznał, że Gmina Miasto Rzeszów nie posiada interesu prawnego w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 10 marca 2011 r., odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w Rzeszowie, oznaczonej jako działka nr [...]/6.
Sąd I instancji wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego w art. 28 k.p.a. stanowi, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa, stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Przez interes prawny rozumieć należy interes indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy odmówił Gminie Miasto Rzeszów statusu strony, gdyż uznał, że na działce nr [...]/3 ma być realizowana inwestycja drogowa, a ulica P. jest drogą krajową, a więc zgodnie z art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz. U. nr 19, poz. 115 ze zm.) właścicielem może być jedynie Skarb Państwa.
Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że Gmina Miasto Rzeszów była wnioskodawcą wydania deklaratywnej decyzji w przedmiocie nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na dzień 1 stycznia 1999 r. Decyzją z dnia 2 czerwca 2009 r. Wojewoda Podkarpacki potwierdził nabycie przez Gminę prawa własności tej nieruchomości. Sąd zauważył, że faktem jest, iż decyzja ta została uchylona. Jednakże wobec faktu wszczęcia postępowania na wniosek Gminy i prowadzenia go, choć ze skutkiem dla Gminy niekorzystnym, trudno przyjąć, iż decyzja ta została jedynie błędnie jej doręczona z uwagi na błędne uznanie jej za stronę. Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie doszło do "automatycznego nadania podmiotowi" – Gminie Miasto Rzeszów - uprawnień strony, ale przypisano jej to miano, wszczynając i tocząc na jej wniosek postępowanie.
Zdaniem WSA w Warszawie bezspornym jest, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Gmina Miasto Rzeszów uczestniczyła na prawach strony, a zapadłe rozstrzygnięcie zostało jej doręczone przez organ w dniu 14 marca 2011 r. Tym samym w postępowaniu prowadzonym w pierwszej instancji Gmina Miasto Rzeszów została wyposażona w status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Skoro tak, to, w ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw prawnych do kwestionowania na etapie postępowania odwoławczego uprawnień skarżącego jako podmiotu, który nie posiada legitymacji prawnej do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...]marca 2011 r.
W związku z tym, zdaniem Sądu I instancji, w toku przedmiotowego postępowania organ odwoławczy, umarzając postępowanie odwoławcze wobec Gminy Miasto Rzeszów, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności przepis art. 28, art. 105 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto Sad I instancji wskazał, że organ administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany jest do zastosowania powyższych rozważań Sądu, w szczególności dotyczących oceny statusu Gminy Miasto Rzeszów w aspekcie obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarża wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego. pomimo iż odwołanie pochodziło od podmiotu nie będącego stroną postępowania;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), przez przyjęcie, że stroną postępowania toczącego się w tym trybie jest podmiot nie będący ani w dniu 31 grudnia 1998 r., ani obecnie, właścicielem spornej nieruchomości oraz nie będący następcą prawnym takiego podmiotu;
- 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 153 P.p.s.a. przez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku oceny prawnej wiążącej organ, iż Gmina Miasto Rzeszów posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu, pomimo nielegitymowania się żadnym tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości ani w dniu 31 grudnia 1998 r., ani obecnie;
- 4) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niewskazanie jakie, w związku z przyznaniem przymiotu strony Gminie Miasto Rzeszów, powinno być dalsze postępowanie organu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2007 r. o wywłaszczeniu prawa własności nieruchomości położonej w Rzeszowie, obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...]/3 o pow. 452 m2, stanowiącej współwłasność J. Ś.a i K. Ś., na rzecz Gminy Miasto Rzeszów z przeznaczeniem na realizację inwestycji celu publicznego oraz ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 69 803,00 zł. W wyniku tego Gmina nabyła prawo własności działki nr [...]/3, które zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...]. Jednakże decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., która stała się ostateczna w dniu 4 czerwca 2010 r., Wojewoda Podkarpacki zezwolił Prezydentowi Miasta Rzeszowa na realizację inwestycji drogowej pn.: "[...]", obejmującą liniami rozgraniczającymi m. in. działkę nr [...]/3, co spowodowało przejście prawa własności ww. działki nr [...]/3 na rzecz województwa podkarpackiego. Z treści księgi wieczystej KW nr [...]wynika, iż obecnie tytuł prawnorzeczowy do działki nr [...]/3, z której wydziela się działka nr [...]/6 przysługuje województwu podkarpackiemu.
Skarżący kasacyjnie wskazał również, że ulica P. jest drogą krajową, a więc zgodnie z art. 2a ust. 1 ustawy o drogach publicznych właścicielem może być jedynie Skarb Państwa. W niniejszej sprawie Skarb Państwa jest reprezentowany przez Prezydenta Miasta Rzeszowa - miasta na prawach powiatu. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 5 ww. ustawy w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.
W tej sytuacji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Gmina Miasto Rzeszów nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Odnosząc się do stanowiska Sądu I instancji, iż Gmina Miasto Rzeszów nabyła przymiot strony z uwagi na wszczęcie oraz prowadzenie postępowania, w którym Wojewoda Podkarpacki wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto Rzeszów prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]/6, skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że decyzja ta została uchylona przez Ministra Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uchylając powyższą decyzję, organ odwoławczy zwrócił uwagę m.in. na fakt błędnego określenia podmiotu, na rzecz którego powinno nastąpić przejście prawa własności nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Skarżący kasacyjnie nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek Gminy Miasto Rzeszów.
Z wnioskiem o wszczęcie postępowania zwrócił się Miejski Zarząd Dróg i Zieleni w Rzeszowie pismem z dnia 2 marca 2009 r., w którym wskazał, że żąda wydania decyzji potwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]/6 z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz Skarbu Państwa, a nie Gminy Miasto Rzeszów. Wniosek ten wyraźnie wskazuje, że intencją było wszczęcie postępowania na wniosek (bądź z urzędu) zarządcy drogi czyli Prezydenta Miasta Rzeszowa, w którego imieniu występował Miejski Zarząd Dróg i Zieleni w Rzeszowie (art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Dopiero błędne ustalenie przez Wojewodę Podkarpackiego podmiotu, na rzecz którego ma być stwierdzone przejście prawa własności nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., spowodowało przyznanie przymiotu strony Gminie Miasto Rzeszów. Błąd ten został skorygowany decyzją organu II instancji z dnia [...] lutego 2010 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w ujęciu przewidzianym w § 2 art. 183 P.p.s.a.
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się z urzędu żadnych uchybień wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z tym kontrola zaskarżonego wyroku musiała ograniczyć się wyłącznie do zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie.
Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było rozstrzygnięcie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r., umarzające na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem Gminy Miasto Rzeszów od decyzji Wojewody Podkarpackiego z [...] marca 2011 r., stwierdzającej, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności części nieruchomości położonej w Rzeszowie, oznaczonej jako działka nr [...]/6 w obrębie [...] o pow. 0,0135 ha. Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miało ustalenie, czy Gmina Miasto Rzeszów posiada przymiot strony w postępowaniu, w którym Wojewoda Podkarpacki odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w Rzeszowie, oznaczonej jako działa nr [...]/6, obręb [...]. Tylko bowiem posiadanie tego przymiotu, mogło uprawniać Gminę do wniesienia skutecznego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, co wynika wprost z treści art. 127 § 1 k.p.a.
Istotne dla oceny zasadności podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów są regulacje zawarte w ustawie z dnia 3 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej także w skrócie "przepisy wprowadzające"), które rzutują również na zagadnienia natury proceduralnej. Artykuł 73 ust. 1 przepisów wprowadzających stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z powyższego wynika, że komunalizacja dotyczy wyłącznie stanu prawnego i stanu faktycznego istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r. Oznacza to, że komunalizacja gruntu zajętego pod drogę publiczną nie może dotyczyć sfery prawnej osoby, której w dniu 31 grudnia 1998 r. nie przysługiwało prawo własności do tego gruntu, ani też podmiotu, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 73 przepisów wprowadzających. Wskazane okoliczności mają istotne znaczenie dla stosowania art. 28 k.p.a. w sprawach, o których mowa w art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających.
Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz", Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r., sygn.. akt IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z 29 marca 2006 r., sygn.. akt II OSK 679/05, LEX nr 198347 z glosą aprobującą M. Laskowskiej, GSP-Prz.Orz. 2007/3/37). Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż sporna działka została zajęta pod pas drogowy drogi publicznej – ulicy P. w Rzeszowie. Ulica P. była drogą publiczną, zaliczoną do kategorii dróg krajowych zarówno w dniu 31 grudnia 1998 r. (uchwała nr 192 Rady Ministrów z 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych M. P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16 ze zm.), jak i w dniu 1 stycznia 1999 r. (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie wykazu dróg krajowych i wojewódzkich - Dz. U. Nr 160, poz. 1071).
Należy również zwrócić uwagę na to, że we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne Miejski Zarząd Dróg i Zieleni w Rzeszowie wniósł o wydanie decyzji stwierdzającej przejście prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a nie na rzecz Gminy Miasto Rzeszów. Okoliczności sprawy wskazują także na to, że Miejski Zarząd Dróg i Zieleni w Rzeszowie działał jako zarządca drogi, którym jest Prezydent Miasta Rzeszowa, a nie Gmina Miasto Rzeszów. W myśl bowiem art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.
Nabycie przez Gminę Miasto Rzeszów prawa własności przedmiotowej nieruchomości wskutek wydania przez Prezydenta Miasta Rzeszowa w dniu [...] czerwca 2007 r. decyzji wywłaszczeniowej, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 sierpnia 2007 r., nie może stanowić podstawy do uznania, iż Gminie przysługuje w niniejszym postępowaniu interes prawny. Okoliczność ta wskazuje natomiast na interes faktyczny Gminy Miasto Rzeszów w rozstrzygnięciu sprawy. Należy też zwrócić uwagę, iż Gmina Miasto Rzeszów utraciła prawo własności przedmiotowej nieruchomości w 2010 r. na rzecz województwa podkarpackiego. W dacie wydania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 9 stycznia 2013 r., Gminie Miasto Rzeszów nie przysługiwał zatem jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości.
Wobec powyższego brak jest po stronie Gminy Miasto Rzeszów w analizowanym postępowaniu administracyjnym indywidualnego i konkretnego interesu prawnego wynikającego z przepisu prawa materialnego, znajdującego potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy.
Dodać należy, iż o przymiocie strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie decyduje wola organu prowadzącego to postępowanie. Samo więc faktyczne uczestniczenie określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji, mimo nielegitymowania się opartym na przepisie prawa materialnego interesem prawnym, nie jest przesłanką uzyskania przez niego statusu strony. Z tego też względu, fakt uznawania Gminy Miasto Rzeszów przez Wojewodę Podkarpackiego za stronę postępowania nie obligował organu odwoławczego do zaakceptowania stanowiska Wojewody i merytorycznego rozpoznania wniesionego przez Gminę odwołania. Jednym bowiem z podstawowych obowiązków organu, do którego wniesiono odwołanie jest ustalenie, czy środek ten został wniesiony przez podmiot legitymowany, nie tylko w sensie formalnym, jako adresata doręczonego mu rozstrzygnięcia, ale również czy pochodzi on od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ustalenie, zaś w toku postępowania odwoławczego, że odwołanie nie zostało wniesione przez osobę, której przysługuje przymiot strony, nakładało na rozpoznający je organ obowiązek umorzenia zainicjowanego nim postępowania (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 291/10, Lex nr 644023; oraz wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt. II OSK 316/08, Lex nr 526409).
W świetle powyższego za zasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających.
Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 153 P.p.s.a., a także art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., nie są natomiast zasadne. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, takie jak: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo wyłącznie wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. Oceniając uzasadnienie sporządzone przez Sąd I instancji, należy stwierdzić, że spełnia ono wszystkie nakazane prawem warunki.
Sąd I instancji w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy swego rozstrzygnięcia. Fakt, iż autor skargi kasacyjnej nie podziela poglądów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie jest wystarczający do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie można również podzielić poglądu autora skargi kasacyjnej, że naruszono art. 141 §4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., bowiem nie wskazano jakie, powinno być dalsze postępowanie organu. W tym zakresie Sąd
I instancji zawarł w uzasadnieniu orzeczenia wskazówki, stwierdzając, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ zobowiązany jest zastosować się do poglądów Sądu odnośnie oceny statusu Gminy w aspekcie obowiązujących przepisów k.p.a.
Wskazując na powyższej wykazaną wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylając zaskarżony wyrok, za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej skargi. Uwzględniając powyżej zaprezentowaną ocenę okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, skargę Gminy Miasto Rzeszów, należało uznać za pozbawioną uzasadnionych podstaw.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i oddaleniu skargi. O kosztach postępowania orzeczono na mocy 203 pkt 2 P.p.s.a.