Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1508/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę J. G. i A. G. na zaświadczenie Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości.
W jego uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że w/w zaświadczenie nie stanowi żadnej z form działalności organów administracji podlegających kontroli sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., a co za tym idzie nie może być przedmiotem oceny merytorycznej. Wskazując na poglądy doktryny i orzecznictwa, podniósł, iż zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie tego, co jest organowi wiadome. Jest potwierdzeniem pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy. Zaświadczenie jako akt wiedzy, a nie woli organu, nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego.
Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie regulacji dotyczącej wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Samo zaświadczenie nie podlega więc kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wynika natomiast z treści art. 76 § 3 K.p.a. chcąc zakwestionować treść zaświadczenia można przeprowadzić przeciwdowód w postępowaniu administracyjnym.
Nadto można żądać wydania nowego zaświadczenia od organu, który je wydał, odnośnie do tego samego stanu prawnego lub faktycznego, ale o innej treści. W przypadku uwzględnienia takiego żądania organ może wydać nowe zaświadczenie w tej samej sprawie, bez konieczności uprzedniego korygowania czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Można również, w oparciu o regulację zawartą w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Skargi i wnioski" (art. 221- 240), złożyć skargę powszechną do organu wyższego stopnia. Na podstawie powołanych wyżej okoliczności Sąd I instancji uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną i ją odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
W skardze kasacyjnej J. G. i A. G. zarzuciły temu postanowieniu naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art 45 ust. 1 i art. 7 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało bezprawną odmową dokonania kontroli legalności czynności organu administracji, a tym samym bezpodstawnym zamknięciem Skarżącym drogi sądowej oraz uniemożliwieniem Im dochodzenia naruszonych praw;
- 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., poprzez odmowę dokonania kontroli działalności administracji publicznej i w związku z tym niezasadne odrzucenie skargi Skarżących;
- b) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż przepis ten nie stanowi podstawy do sprawowania przez sądy administracyjne kontroli nad wydawaniem zaświadczeń.
Opierając się na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał m.in., iż zaświadczenia w doktrynie oraz w judykaturze sądów administracyjnych określane są jako czynności materialno-techniczne, a zatem podstawą do ich zaskarżenia jest przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W porównaniu z katalogiem czynności, które były zaskarżalne do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 16 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 z póżn. zm.), w obecnej ustawie procesowej - w przywołanym przepisie - pominięto wzmiankę o "przyznaniu, stwierdzeniu albo uznaniu" uprawnień lub obowiązków przez "akty lub czynności" podlegające tej kontroli.
Zatem w aktualnym stanie prawnym nieuprawnione jest zawężanie podstawy zaskarżenia aktów należących do kategorii z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż dokonana przez ustawodawcę zmiana jednoznacznie wskazuje na cel rozszerzenia katalogu aktów podlegających zaskarżeniu. Wydanie zaskarżonego zaświadczenia, stwierdzającego na podstawie materiału dowodowego przebadanego już wcześniej przez inne organy i sądy, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] marca 1956 r. jest ostateczna, zapoczątkowało cały ciąg trwających do chwili obecnej działań służących pozbawieniu skarżących własności działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. Przede wszystkim z powołaniem na wydane przez organ zaświadczenie, złożony został w dniu 12 lutego 2010 r. wniosek do Sądu Rejonowego w W. Ś. o ujawnienie własności Skarbu Państwa tych działek. W dniu [...] marca 2010 r. nastąpił na tej podstawie wpis własności powyższych gruntów w księgach wieczystych.
A zatem w świetle okoliczności związanych z oceną ostateczności decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S., nie można się zgodzić, zdaniem autora skargi kasacyjnej, że zaskarżone zaświadczenie nie dotyczyło przysługujących skarżącym uprawnień lub obowiązków. Z przywoływanych wyjaśnień jednoznacznie bowiem wynika, że powyższe zaświadczenie w sposób zupełnie oczywisty dotyczyło przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości, ponieważ to właśnie jego wydanie umożliwiło wykreślenie tego prawa z księgi wieczystej, a następnie stwierdzenie komunalizacji należących do nich nieruchomości oraz nakazanie im w wydanym wyroku sądowym zwrócenia gruntu na rzecz Gminy W. Ś.. Wydanie przez Wojewodę Śląskiego zaświadczenia z [...] czerwca 2009 r. stanowi do chwili obecnej zdarzenie, wikłające skarżące w długoletni spór prawny z Gminą W. Ś. o wykazanie przysługującego im prawa własności.
Powyższy spór prawny na chwilę obecną skutkuje koniecznością przeprowadzenia bardzo skomplikowanych rozliczeń, zagrażających w stopniu drastycznym stosunkom majątkowym skarżących - wynikającym w szczególności z potrzeby rozliczenia nakładów poniesionych na nieruchomość, a także z faktycznym korzystaniem z nieruchomości i udostępnieniem jej do korzystania osobom trzecim. W ocenie autroa skargi kasacyjnej powyższe okoliczności nie miałyby miejsca, gdyby zaskarżone zaświadczenie nie zostało wydane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła odnieść skutku.
Na wstępie należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., stąd ocenie podlegały wyłącznie okoliczności podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie wskazanych podstaw.
Zaświadczenie jest wydawane w wyniku uproszczonego i odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym przez organ, który ma wiedzę o faktach lub stanie prawnym objętych żądaniem, i wyraźnie różni się od innych aktów, w tym decyzji (por. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1998 r., str. 899 i nast.). Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia wszczyna się na żądanie (nie jest możliwe wydanie zaświadczenia z urzędu), a udzielona informacja nie jest oświadczeniem woli, ale wiedzy, ponieważ nie rozstrzyga sprawy, a potwierdza określone fakty (w niniejszej sprawie kwestię ostateczności - w rozumieniu art. 16 K.p.a. - orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości). Brak elementu oświadczenia woli i charakteru władczego odróżnia więc wyraźnie zaświadczenia od aktów i czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., które dotyczą uprawnień i obowiązków. W tym przepisie pomieszczono akty i czynności wykazujące następujące cechy: 1) nie są decyzją ani postanowieniem;
- 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi;
- 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego;
- 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy);
- 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
- 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną (szerzej o tym przykładowo w uzasadnineiu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014.r, sygn. akt I OPS 14/13, publ. w CBOSA). "Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom" (p. teza 2 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 1983 r., I SA 268/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 47, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2006 r., I OSK 88/06, czy też wyrok tego Sądu z 8 września 2009 r., I OSK 104/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jego moc dowodowa trwa tak długo, dopóki nie zostanie obalona za pomocą innych dowodów (p. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2013, art. 217, tezy I.5, I.11-14 i cyt. tam literatura). Udzielona informacja (zaświadczenie) ma znaczenie dowodowe i w tym zakresie jest istotna dla adresata podczas ustalania jego praw i obowiązków, ale samodzielnie nie tworzy nowej sytuacji prawnej.
Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 219 K.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zatem też na odmowę wydania zaświadczenia służy skarga do sądu administracyjnego. Natomiast od zaświadczenia nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, można jedynie przeprowadzić przeciwdowód w postępowaniu administracyjnym (art. 76 § 3), złożyć skargę powszechną w trybie skarg i wniosków do organu wyższego lub zażądać wydania nowego zaświadczenia od organu, który je wydał (nie służy mu bowiem powaga rzeczy osądzonej, chyba że inne rozwiązania wynikają z przepisów szczególnych), co słusznie zaakcentował Sąd Wojewódzki w motywach zaskarżonego postanowienia. Zaświadczenie nie podlega więc kontroli sądowoadministracyjnej (tak także M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2013, art. 219, teza 2 i cyt. tam orzecznictwo i literatura).
Brak kognicji sądów administracyjnych w tej materii jest też ugruntowany w orzecznictwie (p. przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2340/14, LEX nr 1530717).
Skoro tak, to skargę J. G. i A. G. należało odrzucić, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., co też Sąd I instancji prawidłowo uczynił. Argumenty prezentowane przez skarżące kasacyjnie nie zdołały tego przekonania wzruszyć, gdyż są nietrafne. W szczególności trzeba zważyć, iż nie wszystkie czynności materialno-techniczne podlegają ocenie legalności, co nie stanowi sprzeczności z wskazanymi przepisami Konstytucji RP. Dlatego nie doszło naruszenia prawa, które uzasadniałoby przychylenie się do stanowiska przedstawionego w skardze kasacyjnej.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.