Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1571/07 oddalił skargę Powiatu Płockiego na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] października 2006 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu na rzecz Zakładu Energetycznego [...] SA odszkodowania za grunty o pow. [...] ha, położone w gminie S. w obrębie ewidencyjnym L., oznaczone w ewidencji gruntów nr [...],[...],[...] oraz zobowiązującą Powiat Płocki do jego zapłaty.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] maja 2004 r., nr [...], wydaną na wniosek Zakładu Energetycznego [...] SA zatwierdził podział działek nr [...],[...] i [...] położonych w gminie S. w obrębie L. W ramach podziału wydzielone zostały m.in. działki o nr [...],[...],[...] o łącznej pow. [...] ha z przeznaczeniem pod projektowane drogi powiatowe, zgodnie z postanowieniem Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] wydanym w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej we wsi L., gm. S., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy w S. z dnia [...] października 2003 r., nr [...].
W myśl art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) z dniem, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, tj. [...] maja 2004 r. przedmiotowe działki przeszły z mocy prawa na własność Powiatu Płockiego. Zgodnie z art. 98 ust. 3 powołanej ustawy za ww. grunty przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem (w tym przypadku Starostą Powiatu Płockiego). Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z przedstawionym protokołem z rokowań z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] - strony nie uzgodniły wysokości należnego odszkodowania, a właściciel nieruchomości zgłosił wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie obowiązującym przy wywłaszczaniu nieruchomości.
W związku z powyższym Prezydent Miasta Płocka - wyznaczony postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy dotyczącej wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za przedmiotowe grunty z uwagi na wyłączenie Starosty Płockiego na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. - wydał decyzję z dnia [...] maja 2005 r., znak [...] ustalającą odszkodowanie w kwocie [...] zł.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania Starosty Powiatu Płockiego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi Starosty Powiatu Płockiego, wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1561/05 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] maja 2005 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania nie przeprowadzona została rozprawa administracyjna zgodnie z zasadami i trybem obowiązującym przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 118 powołanej ustawy), co zostało uznane za naruszenie prawa mogące mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a co uszło uwadze organów orzekających w tej sprawie.
Rozpatrując ponownie sprawę odszkodowania za grunty przeznaczone pod drogę powiatową Prezydent Miasta Płocka decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] ustalił na rzecz byłego właściciela nieruchomości - Zakładu Energetycznego [...] SA - odszkodowanie w kwocie [...] zł. Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego oraz noty aktualizacyjnej do operatu, sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego R. B., w których wartość rynkowa została oszacowana na kwotę [...] zł.
Stosownie do art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną dając stronom możliwość zapoznania się ze sporządzonym operatem szacunkowym. Ze sporządzonego protokołu wynika, że w rozprawie uczestniczyli reprezentanci byłego właściciela zajętej nieruchomości, Powiatu Płockiego oraz rzeczoznawca majątkowy. W związku ze zgłoszoną, przez zobowiązanego do zapłaty, uwagą dotyczącą zawyżenia wartości rynkowej gruntów, rzeczoznawca przedstawił w toku rozprawy przyjętą metodę ustalenia wartości oszacowania. Rzeczoznawca majątkowy, dokonując analizy danych stwierdził, że brak było na rynku lokalnym transakcji sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne, a w związku z tym w procesie wyceny nieruchomości uwzględnił ceny gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, przyjął podejście porównawcze, metodę porównywania parami.
Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku tych cen wartość gruntów określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni (ust. 2 pkt 1).
W ocenie organu odwoławczego, sporządzony w sprawie operat szacunkowy z maja 2005 r. wraz z notą aktualizacyjną z sierpnia 2006 r. spełnia wymogi ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Wartość nieruchomości oszacowana została według stanu z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oraz według wartości rynkowej nieruchomości.
Przedmiotowa decyzja stała się przedmiotem skargi Powiatu Płockiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale i według wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Zarzut skarżącego, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem tego przepisu nie znajduje uzasadnienia.
Z akt sprawy wynika, że decyzja Wójta Gminy S. w przedmiocie podziału nieruchomości, w wyniku którego wydzielono grunt pod drogę powiatową, za który orzeczono odszkodowanie zaskarżoną decyzją, została wydana w maju 2004 r. Z treści operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R. B. wynika, że przy opracowywaniu tego operatu przyjął on stan nieruchomości z maja 2004 r. (str. 2 operatu). Natomiast organ ustalając wysokość odszkodowania oparł swoje stanowisko w tym zakresie na operacie tegoż rzeczoznawcy z maja 2005 r., potwierdzonego notą aktualizacyjną rzeczoznawcy z sierpnia 2006 r. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu [...] października 2006 r. Wskazuje to, że zostały zachowane zasady zawarte w powołanym art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. a dotyczące sposobu ustalania odszkodowania. Nie jest więc trafny zarzut skargi, że nie podano faktycznej daty na jaką ustalono wartość nieruchomości.
W operacie szacunkowym rzeczoznawca podał akty prawne jakie stosował przy jego opracowaniu. Wprawdzie nie zostały przez rzeczoznawcę wskazane konkretne przepisy powołanych aktów prawnych to organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poddając analizie i ocenie ten operat, przywołał już konkretne przepisy aktów prawnych, które były stosowane przy ustalaniu wysokości odszkodowania.
W ocenie Sądu nieuzasadniony jest zarzut skarżącego, że rzeczoznawca błędnie ustalił właściciela wycenianej nieruchomości wskazując jako właściciela Gminę Płock a nie Powiat Płocki. Wprawdzie na stronie 4 operatu w pkt 1.3 rzeczoznawca podaje, że szacowane działki są własnością Gminy Płock to należy to uznać za omyłkę niemającą wpływu zarówno na treść operatu jak i wynik sprawy. Bowiem w dalszej części operatu rzeczoznawca podaje, że szacowana nieruchomość stanowi własność Powiatu Płockiego (str. 5 operatu, pkt 2.1). Nadto w opisie nieruchomości rzeczoznawca wskazuje miejsce położenia szacowanych działek i ich numery ewidencyjne, tak więc nie można mieć wątpliwości, których nieruchomości dotyczy operat szacunkowy.
Sąd podniósł, że postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym służy zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast postępowanie to nie jest przewidziane do wyjaśnienia wątpliwości strony, co do przeprowadzonych dowodów w postępowaniu przed organami administracyjnymi. Wątpliwości takie strona winna wyjaśnić właśnie w postępowaniu przed organami administracyjnymi. Po to m.in. strona jest zapoznawana z materiałem dowodowym. W tym celu, w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji w dniu [...] października 2006 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, w której uczestniczył skarżący Powiat Płocki jak i rzeczoznawca majątkowy R. B. Wyjaśnieniu wspomnianych wątpliwości służy również postępowanie przed organem odwoławczym.
W rozpoznawanej sprawie skarżący w postępowaniach przed organami obu instancji nie miał wątpliwości co do tego, jakie działki przyjął rzeczoznawca stosując metodę porównawczą, i z którego dokładnie L. nieruchomości posłużyły jako baza porównawcza. To, że takich wątpliwości skarżący nie miał świadczy zarówno przebieg rozprawy administracyjnej, jaki i treść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, gdyż ich nie zgłaszał. Zgłoszenie tych wątpliwości dopiero na etapie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy uznać za spóźnione, gdyż to postępowanie, jak wyżej wskazano, nie służy wyjaśnieniu tego rodzaju wątpliwości.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Powiat Płocki, zaskarżając go w całości. Skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne ustalenie, że wartość wydzielonej nieruchomości z przeznaczeniem jej pod projektowaną drogę powiatową została prawidłowo ustalona, podczas gdy decyzja ustalająca wysokość odszkodowania winna uwzględniać wszelkie uwarunkowania mające bezpośredni wpływ na określenie słusznego odszkodowania (relatywne obniżenie wartości odszkodowania do faktycznego poziomu cen rynkowych), jak również niezasadne przyjęcie, iż błędy w operacie szacunkowym nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy wadliwy operat stanowi podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że decyzje organów obu instancji oparte zostały na jedynym dowodzie zgromadzonym w toku postępowania tj. na operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego oraz zatwierdzającej go nocie aktualizacyjnej. Sąd w uzasadnieniu wyroku potwierdził istnienie wad wymienionego operatu polegających na braku podstawy prawnej jego wykonania czy też błędów dotyczących lokalizacji wycenionej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe braki materiału dowodowego nie można uznać, że nie stanowią one naruszenia prawa.
Nie można przecież uznać za prawidłowy operat wyceny, który np. w sferze domysłów pozostawia kwestię faktycznej lokalizacji wycenianej nieruchomości (jaka miejscowość, w której gminie?). Skarżący podkreślił, że stanowi to problem, gdyż na terenie powiatu płockiego znajdują się trzy miejscowości o nazwie L. położone w różnych gminach. Nie można też przyjąć za normę, że skoro rzeczoznawca majątkowy w operacie nie podał podstawy prawnej wyceny, to za skuteczne uznaje się wskazanie konkretnych przepisów dopiero przez organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji. W ten sposób organ odwoławczy staje się "współautorem" operatu.
Skarżący wskazał, że za 1 m2 gruntu przejętego z mocy prawa przez Powiat Płocki odszkodowanie ma wynosić [...] zł. Ten sam podmiot, który ma od skarżącego otrzymać powyższe odszkodowanie, w ramach swobodnie zawieranych transakcji polegających na zbyciu nieruchomości w L. gm. S. osiąga następujące ceny: akt notarialny z dnia [...] kwietnia 2006 r. dotyczący zbycia udziałów w działce gruntu nr [...] za cenę [...] zł za 1 m2 (pod drogę wewnętrzną), akt notarialny z dnia [...] grudnia 2007 r. dotyczący zbycia gminie S. gruntów pod drogę gminną w cenie po [...] zł za 1 m2.
Ponadto skarżący nabywa grunty pod drogi powiatowe i pod poszerzenie drogi kategorii powiatowej, w których ustalone ceny wynosiły w przedziale od 2,00 zł do 8,00 zł za 1 m2. Powyższe dane niewątpliwie powinny być podstawą ustalenia realnego odszkodowania przez organ pierwszej instancji, a nadto z niewyjaśnionych przyczyn w toku postępowania nie były w ogóle analizowane przez rzeczoznawcę majątkowego.
W ocenie skarżącego nie można zgodzić się z tym, że okoliczność, iż to jednostka samorządu terytorialnego jest zobowiązana do zapłacenia odszkodowania ma być usprawiedliwieniem do ustalenia jej zawyżonej wysokości. Narusza to bowiem zasadę wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie obowiązku ustalenia tzw. słusznego odszkodowania za wywłaszczenia.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż kontrola kasacyjna zaskarżonego orzeczenia następuje wyłącznie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Podstawy te określone zostały w art. 174 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie:
naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, w myśl którego zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię może być skutecznie podniesiony tylko w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości.
Tylko wtedy bowiem możliwa jest ocena poprawności odczytania (rozumienia) przez sąd administracyjny normy prawa materialnego znajdującej zastosowanie w sprawie.
W przypadku gdy autor skargi kasacyjnej zamierza podważyć ustalenia faktyczne, w oparciu o które został wydany zaskarżony wyrok, powinien skargę kasacyjną oprzeć na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a więc zarzucić Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawana skarga kasacyjna powołuje się w swej podstawie na zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez błędne ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Jak wskazano wcześniej naruszenie prawa materialnego jako podstawa skargi kasacyjnej może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania.
Zakwestionowanie natomiast ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji możliwe jest jedynie w razie podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - por. wyroki NSA z 6 lutego 2007 r. II FSK 222/06, Lex nr 307525; z 8 lutego 2007 r. II FSK 216/06, Lex nr 307505. Artykuł 174 pkt 1 P.p.s.a. nie przewiduje bowiem takiej podstawy skargi kasacyjnej jak błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Błąd w ustaleniach faktycznych jest zawsze skutkiem naruszenia przez organ administracji - sąd administracyjny przepisów obowiązującej je procedury dotyczącej prowadzenia postępowania dowodowego lub oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu, podczas gdy ustalenie prawidłowej wysokości odszkodowania leży w sferze faktów, które mogą być podważone poprzez oparcie skargi kasacyjnej na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Nie można jak czyni to skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie uzasadniać zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionując ustalenia faktyczne (por. wyrok NSA z 9 maja 2008 r. II OSK 524/07, Lex nr 413589 i z 17 lipca 2008 r. II FSK 662/07, Lex 418209 teza nr 2).
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż nieoparcie wniesionej skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), w sytuacji gdy jej autor kwestionuje wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi o związaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalonym stanem faktycznym sprawy, co czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.