Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi B. M., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] w części, w jakiej decyzja ta uchyla decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta L. z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty za zarejestrowanie pojazdu i odmowy zwrotu nadpłaty za zarejestrowanie pojazdu, oddalił skargę w pozostałej części, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] o zarejestrowaniu pojazdu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 oraz 145a kpa oraz art. 72 i 73 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, po rozpoznaniu odwołania B. M. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] o zarejestrowaniu samochodu marki [...] oraz odmowy stwierdzenia i zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło uchylenia decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] o zarejestrowaniu pojazdu.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji, Prezydent Miasta L., po wznowieniu postępowania, orzekł o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] o rejestracji pojazdu oraz o odmowie zwrotu opłaty za wydaną do tego pojazdu kartę, wskazując, że pojazd został zarejestrowany i w konsekwencji tego została pobrana opłata w obowiązującej wówczas wysokości. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. strona wniosła o wznowienie postępowania, wskazując, że przy rejestracji pojazdu została pobrana opłata na podstawie przepisów zakwestionowanych przez sąd konstytucyjny. Po wznowieniu i przeprowadzeniu postępowania nie znaleziono podstaw do uchylenia decyzji o rejestracji i zwrotu pobranej przy rejestracji pojazdu opłaty. Organ I instancji wskazał, że zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny przepis rozporządzenia z 2003 r., dotyczący wysokości opłat za kartę pojazdu, utracił moc z dniem 1 maja 2006 r., co oznacza, iż do tego czasu organ administracji jest obowiązany pobierać opłatę podczas rejestracji pojazdów w ówcześnie obowiązującej wysokości.
W odwołaniu strona podniosła, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego stanowi podstawę do zgłaszania wniosków o zwrot części opłaty za rejestrację pojazdu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło, iż osnowa rozstrzygnięcia organu administracji I instancji jest nieprawidłowa. Orzekając bowiem na podstawie art. 151 kpa organ administracji publicznej powinien albo odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, albo uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, dlatego też kwestionowana przez stronę decyzja nie powinna pozostać w obrocie prawnym.
Kolegium podniosło, że strona wniosła o wznowienie postępowania w sprawie rejestracji posiadanego pojazdu powołując się na art. 145a kpa. Organ I instancji, na podstawie art. 149 § 1 i 2 kpa, wznowił postępowanie w sprawie rejestracji pojazdu, a po stwierdzeniu braku podstaw odmówił uchylenia decyzji o zarejestrowana pojazdu oraz odmówił zwrotu pobranej wówczas opłaty. Z akt sprawy wynika, że strona kwestionuje prawidłowość naliczenia opłaty za rejestrację pojazdu, a nie fakt zarejestrowania pojazdu. Kolegium uznaje więc, że decyzja organu pierwszej instancji o rejestracji pojazdu została wydana zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i brak jest podstaw do jej uchylenia w trybie wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145a kpa. Kolegium stwierdziło, że wniosek strony o wznowienie postępowania oraz o zwrot opłaty powinien być potraktowany przez organ administracji I instancji jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty przy dokonaniu czynności rejestracji pojazdu, gdyż strona w rzeczywistości kwestionuje wysokość pobranej przez organ opłaty, w której to sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. W ocenie Kolegium, Prezydent Miasta L. powinien był rozpoznać wniosek strony o wznowienie postępowania na podstawie przepisów art. 72 i 75 w związku z art. 2 § 1 pkt 4 ustawy Ordynacja podatkowa.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B. M. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Kolegium w istocie odmówiło stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za wydaną kartę pojazdu, co uznaje za niezrozumiałe i sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145a kpa w sprawie ostatecznej decyzji w przedmiocie rejestracji pojazdu, dla odzyskania nadpłaconej opłaty za zarejestrowanie samochodu, nie prowadzi do zamierzonego celu, gdyż w trakcie tego postępowania nie rozstrzyga się kwestii zwrotu opłaty.
Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, iż skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji przyjął, że złożony przez stronę wniosek obejmował dwa żądania - żądanie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 12 lipca 2004 r. o zarejestrowaniu pojazdu oraz żądanie stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za wydaną kartę pojazdu oraz zwrotu nadpłaty. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w sentencji decyzji organu I instancji wydanej w dniu [...], który w pkt 1 decyzji odmówił uchylenia decyzji rejestracyjnej (po wznowieniu postępowania), zaś w kolejnych punktach sentencji odmówił stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty rejestracyjnej i odmówił zwrotu opłaty za kartę pojazdu.
W ocenie Sądu I instancji decyzja ta rozstrzygała dwie kwestie zgłoszone przez skarżącego: wznowienia postępowania w sprawie rejestracji pojazdu oraz stwierdzenia nadpłaty w zakresie opłaty rejestracyjnej, którą to sprawę organ I instancji rozpoznał w trybie zwykłym w oparciu o przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Nie znajduje zatem uzasadnienia stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że osnowa rozstrzygnięcia organu I instancji jest nieprawidłowa, gdyż powinna się ograniczać tylko do samego wniosku o wznowienie postępowania.
Sąd stwierdził, iż rozstrzygnięcie przez organ I instancji w jednej decyzji o wszystkich elementach wniosku nie narusza przepisów proceduralnych, a ponadto jest zgodne z zasadą szybkości, wnikliwości i prostoty działania wyrażoną w art. 12 kpa oraz 125 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Sąd podzielił stanowisko Kolegium w zakresie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o rejestracji pojazdu i opierając się na art. 151 p.p.s.a. w tej części skargę oddalił.
Jednocześnie Sąd uznał, iż wniosek o zwrot nadpłaty zgłoszony przez skarżącego był przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji, który ustosunkował się do niego orzekając o odmowie stwierdzenia nadpłaty oraz odmowie zwrotu opłaty za kartę pojazdu, wskazując zresztą jako podstawę prawną przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Stąd nieprawidłowe jest rozstrzygnięcie Kolegium, które orzekło tak, jakby przeoczyło istotny fakt, że wniosek skarżącego w tym zakresie został złożony i rozpoznany. Organ odwoławczy z niezrozumiałych przyczyn uchylił w całości to rozstrzygnięcie, a następnie orzekł jedynie w zakresie odmowy uchylenia decyzji rejestracyjnej w postępowaniu wznowieniowym, co jest słuszne, ale niewystarczające. Jeżeli zatem Kolegium uznało rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta L. w części dotyczącej wniosku o zwrot nadpłaty za prawidłowe, nie powinno było go uchylać, lecz utrzymać w mocy, jeżeli zaś uznało za błędne - powinno po uchyleniu w całości lub w części decyzji orzec merytorycznie w tym zakresie, względnie ograniczyć się do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Tym samym rozstrzygnięcie Kolegium w tym zakresie narusza zasady formalne orzekania odwoławczego wyrażone w art. 233 ustawy Ordynacja podatkowa, co uzasadnia częściowe jego uchylenie.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez B. M. podniesiono zarzut:
- naruszenia przepisów art. 145 i art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a polegające na mylnym zrozumieniu treści zastosowanego przepisu;
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 - 11, art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 120 - 124 i art. 127 ustawy Ordynacja podatkowa;
- naruszenie prawa poprzez niewłaściwe skonfrontowanie okoliczności stanu faktycznego z zapadłymi orzeczeniami i nieuwzględnieniu zapadłego postanowienia o wznowieniu postępowania;
- naruszeniu prawa procesowego, który miał istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie, że organ I instancji rozpatrywał sprawę według przepisów kpa, a organ II instancji według ustawy Ordynacja podatkowa.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, iż przepisy art. 145 i art. 151 p.p.s.a. nie dopuszczają możliwości uchylenia części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Ponadto skarżący podniósł, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. została wydana w oparciu o przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, bez uwzględnienia, że organ I instancji działał na podstawie przepisów kpa. Stanowisko Sądu I instancji jest błędne, gdyż stanowi próbę naprawienia decyzji, czego konsekwencją jest sprzeczność osnowy z uzasadnieniem. Strona skarżąca wskazała, iż Sąd I instancji uwzględnił skargę, w wyniku czego powinno zapaść rozstrzygnięcie korzystne dla strony, co jednak nie nastąpiło. Oddalenie skargi w rozpoznanej sprawie jest naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sytuacji, gdy organy prowadzące postępowanie naruszyły przepisy normujące jego przebieg i naruszenie takie miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto skarżący wskazał, iż odrębną kwestią jest brak ustosunkowania się do podniesionych przez skarżącego zarzutów opartych o zapadły wyrok Trybunału Konstytucyjnego.
Powołując takie zarzuty skargi kasacyjnej, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, a w przypadku, gdyby Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego - o uchylenie zaskarżonego wraz z poprzedzającymi decyzjami organów administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.) - dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia bowiem sądowi ocenę jej zasadności.
Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną zauważyć należy, że konstrukcja skargi w zakresie redakcji zarzutów w niej zawartych, mimo iż została ona sporządzona przez skarżącego będącego radcą prawnym, jest wadliwa, gdyż nie spełnia wymogów wynikających z przepisów p.p.s.a., co w efekcie powoduje niemożność ustosunkowania się do zgłoszonych zarzutów z użyciem szczegółowej argumentacji.
Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały jedynie na naruszeniu przepisów postępowania, co czyni niezrozumiałym żądanie strony skarżącej wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia w trybie, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. Uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. jest możliwe w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie wyłącznie prawa materialnego. Mając jednakże na uwadze tę okoliczność, że skarga kasacyjna zarzutów naruszenia prawa materialnego nie zawiera, a sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej, nawet gdyby Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, brak zarzutu wyłączyłby możliwość jego uwzględnienia.
Odnośnie zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w pkt II.2, a dotyczących naruszenia przepisów art. 6 - 11, art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 120 - 124 i art. 127 ustawy Ordynacja podatkowa należy stwierdzić, iż nie mogą one wywołać oczekiwanego rezultatu, jako że sąd administracyjny nie stosował przepisów kpa ani ustawy Ordynacja podatkowa. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż wskazanie przepisów kpa oraz ustawy Ordynacja podatkowa nie może być uznane za samodzielną podstawę skargi kasacyjnej. Przyjmując, iż zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania może też odnosić się do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, jako że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności tej administracji pod względem zgodności z prawem, co oznacza, ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym, należy wskazać, że powołanie się w skardze kasacyjnej wyłącznie na przepisy ustaw regulujących postępowanie przed organem administracji nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej. W skardze kasacyjnej winny być bowiem podniesione zarzuty przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, który w toku postępowania sądowego stosuje przepisy p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej chcąc zatem skutecznie podnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania, powinien nie tylko powołać naruszone w jego ocenie przepisy kpa czy ustawy Ordynacja podatkowa, ale i przepisy postępowania sądowego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2007 r. o sygn. akt I FSK 1204/06).
Nie stanowi również prawidłowego przytoczenia podstaw kasacyjnych oparcie skargi kasacyjnej na sformułowanych w sposób ogólnikowy zarzutach naruszenia prawa poprzez "niewłaściwe skonfrontowanie okoliczności stanu faktycznego z zapadłymi orzeczeniami i nieuwzględnieniu zapadłego postanowienia o wznowieniu postępowania" oraz naruszenia prawa procesowego, który miał istotny wpływ na wynik sprawy poprzez "nieuwzględnienie, że organ I instancji rozpatrywał sprawę według przepisów kpa, a organ II instancji według ustawy Ordynacja podatkowa" (pkt II 4-5). Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych wymaga bowiem przede wszystkim określenia konkretnych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Podniesienie zarzutu naruszenia prawa rozumianego jako bliżej niesprecyzowanej normy prawnej nie dość, że nie spełnia powyższych wymogów, to również nie pozwala na jakiekolwiek merytoryczne ustosunkowanie się do tegoż zarzutu.
Jeśli natomiast idzie o zarzut naruszenia art. 145 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a polegające na mylnym zrozumieniu treści tych artykułów, to w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że art. 145 p.p.s.a zawiera 6 przepisów, zaś autor skargi kasacyjnej nie wskazał, którego z tych przepisów zarzut dotyczy. Wymaga tymczasem podkreślenia, iż koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji określonych w art. 174 p.p.s.a. jest wskazanie, który przepis, rozumiany jako najmniejsza jednostka redakcyjna oznaczona numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy - został naruszony, a także, w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie, autor skargi kasacyjnej ograniczył się do podniesienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a., nie wskazując konkretnego przepisu, którego naruszenia miałby się dopuścić Sąd I instancji. Z uwagi zatem na fakt, iż Naczelny Sąd Administracyjny działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani też tym bardziej wywodzenia wpływu domniemanego uchybienia na wynik sprawy, kwestia naruszenia przepisów postępowania musi pozostać poza zakresem rozpoznania Sądu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może również stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uregulowanie zawarte w treści art. 151 p.p.s.a. Zastosowanie tej normy stanowi bowiem jedynie wynik kontroli przez sąd meriti legalności zaskarżonych aktów. Oddalenie zatem w części przez Sąd I instancji skargi było konsekwencją zastosowania innych przepisów postępowania sądowego. Brak zatem wskazania innych przepisów p.p.s.a. w związku z zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie może wywołać zamierzonego rezultatu w postaci jego uwzględnienia. Podkreślenia wymaga także, iż jeżeli sąd I instancji w części, w stosunku do której oddalił skargę, nie dostrzegł naruszenia przez organ administracji przepisów kpa, nie oznacza to, że sąd przepisy te naruszył, lecz że doszło do naruszenia przez sąd art. 151 i art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a także art. 1 par. 2 i art. 3 par. 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dodatkowo warto podnieść, iż nieodzownym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest nie tylko sformułowanie podstaw kasacyjnych, ale również ich uzasadnienie. Istotą wnoszonego środka zaskarżenia jest podniesienie zarzutów w stosunku do orzeczenia zapadłego w toku postępowania przed sądem administracyjnym - koniecznym jest jednak takie ich skonstruowanie i uzasadnienie, aby punkt odniesienia stanowił skarżony wyrok, nie zaś decyzje organów administracji. W rozpoznawanej sprawie, autor skargi kasacyjnej nie sprostał tej zasadzie, odnosząc podniesione zarzuty w znakomitej większości do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., o czym świadczy fakt powoływania się na naruszenia przepisów kpa i ustawy Ordynacja podatkowa, podczas gdy, jak już wskazano wcześniej, Sąd I instancji stosował przepisy p.p.s.a.
Wypada również dodać, iż na uzasadnienie skargi kasacyjnej autor tejże przytoczył szereg tez z orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących m. in. niedopuszczalności uchylania części uzasadnienia czy też wadliwości uzasadnienia orzeczenia sądowego, jednak sposób ich zaprezentowania uniemożliwia powiązanie przytoczonych tez orzeczeń z konkretnymi zarzutami skargi.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.