Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1462/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. M., B. M. i J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], którą przywrócono w/w osobom termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2003 r., nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji tegoż organu z dnia [...] października 2002 r., nr [...] dotyczącej odmowy przyznania odszkodowania za przejętą nieruchomość warszawską oraz utrzymano decyzję z dnia [...] września 2003 r. w mocy.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r., nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa W. z dnia [...] maja 1974 r., nr [...], o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Z uwagi na powyższe B. M., T. M., J. C. i Z. M. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2002 r. wystąpili o wypłatę przez Gminę Warszawa C. odszkodowania za straty poniesione na skutek wydania decyzji z [...] maja 1974 r. z rażącym naruszeniem prawa - w wysokości [...] zł oraz za utracone korzyści - w kwocie [...] zł. Powyższy wniosek uzasadniono tym, że obecnie nie można dochodzić zwrotu przedmiotowej nieruchomości, bowiem jest ona w posiadaniu osób trzecich, co wywołało nieodwracalne skutki prawne. Wnioskodawcy wskazali jednocześnie, że wartość użytkowania wieczystego obliczono na podstawie informacji z Wydziału Geodezji Urzędu Dzielnicy O. Po rozpoznaniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie działając na podstawie art. 160 § 1 K.p.a. decyzją z dnia [...] października 2002 r., nr [...], odmówiło przyznania odszkodowania wskazując, iż wnioskodawcy nie przedłożyli żadnych dokumentów, w tym operatu szacunkowego, uzasadniających przyznanie im żądanych kwot odszkodowania. Nie zgodzono się ze stanowiskiem skarżącego, że niemożliwe jest odzyskanie własności utraconego w wyniku unieważnionej decyzji gruntu, a ponadto wskazano, że dekret warszawski posiada w art. 7 ust. 4 i 5 oraz w art. 8 swój własny system odszkodowawczy, skierowany do tych, którzy nie złożyli wniosku dekretowego oraz którym odmówiono przyznania prawa do gruntu stanowiącego poprzednio ich własność. Aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (przywołano Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543) również zawiera przepis (art. 214) umożliwiający dochodzenie roszczeń z tego tytułu.
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2003 r. wskazane powyżej osoby wystąpiły o stwierdzenie nieważności w/w decyzji jako naruszającej przepisy postępowania i prawa materialnego. W ich ocenie organ bezzasadnie odmówił przeprowadzenia postępowania dowodowego i nie podjął żadnych kroków niezbędnych do zbadania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto pełnomocnik wnioskodawców zarzucił, że rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie winno nastąpić z zachowaniem procedur dowodowych wynikających z przepisów K.p.a.
Po rozpoznaniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2003 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności wskazując, iż w sprawie nie zaistniało rażące naruszenia prawa. Z uwagi na błędne pouczenie B. M., T. M. i J. C., wniosły od powyższego orzeczenia skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która została odrzucona z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia.
W następstwie pełnomocnik skarżących pismem z dnia 28 lipca 2006 r. wniósł o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, składając jednocześnie odpowiedni wniosek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], przywróciło termin i utrzymało decyzję z dnia [...] września 2003 r. w mocy. W uzasadnieniu wskazało, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. W ocenie organu decyzja z dnia [...] września 2003 r. nie jest wadliwa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Kolegium zaznaczyło również, że przepis 160 § 1 K.p.a. wymaga przy zgłoszeniu roszczenia określenia szkody wynikającej z czynności administracyjnej, a żądana wysokość odszkodowania winna być należycie uzasadniona i poparta stosownymi dowodami. W sprawie natomiast nie zostało udowodnione, że wnioskodawczynie poniosły szkodę we wskazanej przez nie wysokości. Co do zarzutu naruszenia przepisu art. 77 K.p.a. organ stwierdził, iż jest on bezzasadny bowiem organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie prowadzi postępowania co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, a jedynie działa jako organ kasacyjny, badający czy zachodzi zarzucone rażące naruszenie prawa.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B.M., T. M. i J.C. wnosząc o jej uchylenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2007 r. wniesioną skargę oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że wyrażona w art. 16 K.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z form wzruszenia takich decyzji jest stwierdzenie ich nieważności, jeżeli zostały ona dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy nastąpiło m. in. rażące naruszenie prawa, czy też naruszenie zwykłe. Z powyższymi pojęciami ustawa wiąże bowiem różne skutki prawne. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie można stosować wykładni rozszerzającej tego przepisu. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązki. Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Podkreślił, że obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie nie tylko jaki przepis został naruszony, ale również czy naruszenie to jest rażące. Wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, który wywołuje decyzja. W związku z powyższym organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych, albowiem oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Sąd przypomniał, że przedmiotem badania pod kątem wystąpienia powyższych przesłanek jest decyzja odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2002 roku o odmowie przyznania odszkodowania. Wniosek o stwierdzenie nieważności oparty został na przesłance rażącego naruszenia art. 77 §1 K.p.a. poprzez odmowę prowadzenia postępowania dowodowego w jakimkolwiek zakresie i odmowę podjęcie kroków zmierzających do zbadania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wprawdzie przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zawęża pojęcia rażącego naruszenia prawa do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, ale naruszenie to pozostawać musi w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Nieprzestrzeganie zasad procesowych ma charakter rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, kiedy jest to oczywiste i może być stwierdzone bez konieczności badania postępowania administracyjnego pod takim kątem. W ocenie Sądu doszłoby natomiast do takiego badania decyzji, gdyby organ miał zweryfikować w postępowaniu nadzwyczajnym decyzję z dnia [...] października 2002 r. w drodze przeprowadzenia zwykłego postępowania rozpoznawczego. Sąd zaznaczył także, iż przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodły T. M., B. M. i J. C., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły: naruszenie przepisów art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez błędne przyjęcie, że decyzja SKO w Warszawie z dnia [...] czerwca 2007 r. jest zgodna z prawem pomimo, że w sposób oczywiście błędny przyjęto w niej, że decyzja SKO w Warszawie z dnia [...] października 2002 r. (odmawiająca skarżącym odszkodowania na podstawie art. 160 K.p.a.) nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. art. 77 i 160 K.p.a.; naruszenie przepisów art. 16 § 2 i 156 § 1 pkt 2) K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo ustroju sądów administracyjnych poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem badania z punktu widzenia spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2) K.p.a. powinna być powołana wyżej decyzja SKO w Warszawie z dnia [...] czerwca 2007 r.; naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2) K.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że pogwałcenie zasad procesowych ma charakter rażącego naruszenia prawa tyko wtedy, kiedy jest to oczywiste i niewątpliwe bez konieczności badania postępowania administracyjnego pod takim kątem, jak czyni to organ II instancji, co doprowadziło do naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez zaniechanie obowiązku kontroli działalności SKO w Warszawie pod względem zgodności z prawem. W uzasadnieniu skarżące przedstawiły stan faktyczny sprawy, wskazując, że są spadkobiercami byłych właścicieli nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), dla której prowadzona była księga hipoteczna "[...]". Grunty te objęte zostały działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Dnia [...] października 1948 r. byli właściciele nieruchomości: M. C., J. P., Z. M., K. M. i M. M., w trybie art. 7 tzw. dekretu warszawskiego, złożyli wniosek o przyznanie "własności czasowej", który został rozpatrzony odmownie decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa W. z dnia [...] maja 1974 r., nr [...]. Następnie po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] kwietnia 1995 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, stwierdziło nieważność powyższej decyzji. Skarżące zarzuciły, iż błędny jest pogląd Sądu, iż decyzja SKO z [...] czerwca 2007 r. jest zgoda z prawem, jako że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 77 § 1 K.p.a., w myśl którego organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Bezzasadnie bowiem odmówiono przeprowadzenia postępowania dowodowego w jakimkolwiek zakresie i podjęcia kroków zmierzających do zbadania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Rażące naruszenie prawa wynikało, w ocenie skarżących, z błędnego przyjęcia, iż do prowadzonego postępowania nie stosuje się przepisów K.p.a., określających podstawowe zasady rządzące tym postępowaniem - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ bowiem wskazał, że zgłoszenie takiego roszczenia o odszkodowanie do organu administracji publicznej nie stanowi uruchomienia zwyczajnej procedury administracyjnej, lecz jest jedynie wykonaniem czynności otwierającej możliwość prowadzenia postępowania odszkodowawczego przed sądem powszechnym. Powyższe doprowadziło organ do błędnego wniosku, iż nie ma podstaw dla przyjęcia, aby organ administracji był zobowiązany do dokonania czynności dowodowych na określenie rzeczywistej szkody – pomimo, iż przesłanka wystąpienia rzeczywistej szkody warunkuje rozpoczęcie procedury administracyjnej określonej w art. 160 K.p.a. Tym samym błędnie SKO stworzyło koncepcję szczególnego postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 160 K.p.a., do którego nie stosują się przepisy Działu II K.p.a. Drugim zarzutem sformułowanym pod adresem decyzji SKO z [...] października 2002 r. było rażące naruszenie prawa materialnego - art. 160 K.p.a. Wskazały, że z przedstawionych powyżej względów decyzja SKO z [...] czerwca 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję SKO z [...] września 2003 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] października 2002 r., nie może być uznana za zgodną z prawem. Zarzuciły, że powyższe okoliczności nie były przez Sąd w ogóle badane, bowiem zdaniem Sądu przedmiotem badania pod kątem spełnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest decyzja SKO z [...] czerwca 2007 r. W ocenie skarżących pogląd ten jest oczywiście błędny. Zarzut rażącego naruszenia prawa nigdy nie został podniesiony w odniesieniu do tej decyzji. Na wniosek skarżących wszczęte i prowadzone było przez odrębne postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2002 r. ze względu na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Chybiony jest pogląd wyrażony przez Sąd, zgodnie z którym pogwałcenie zasad procesowych ma charakter rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, kiedy jest to oczywiste i niewątpliwe i można je stwierdzić bez konieczności badania postępowania administracyjnego pod takim kątem. Podniosły, że organ II instancji rozpoznający odwołanie winien zbadać zaskarżoną decyzję w pełnym zakresie, a więc pod względem jej prawidłowości z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, proceduralnych oraz co od ustaleń faktycznych - badanie to powinno zawsze prowadzić do wykrycia naruszenia prawa w związku z wydaniem danej decyzji, a tym bardziej do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa w związku z wydaniem decyzji w sprawie odszkodowania dotyczyło przepisów prawa materialnego (art. 160 K.p.a.) oraz proceduralnego (art. 77 K.p.a.). Ponieważ organ II instancji bada skarżoną decyzję w pełnym zakresie, wykrycie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu nadzwyczajnym (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) zawsze nastąpi za pomocą środków, które organowi II instancji również byłyby dostępne. Ich zdaniem, przyjęcie, że wywody WSA we wskazanym zakresie są prawidłowe, prowadziłoby w praktyce do uznania zasady, że wniosek o stwierdzenie nieważności nie może być skierowany przeciwko decyzji wydanej na podstawie art. 160 K.p.a. w I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania nie tylko konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego sąd uchybił, ale także przyporządkowania zarzuconego naruszenia do jednej z podstaw kasacyjnych. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Wymóg przedstawienia podstaw kasacyjnych, przewidziany w art. 174 P.p.s.a. był przedmiotem badania ze strony Trybunału Konstytucyjnego pod kątem zgodności tego rozwiązania z konstytucyjnymi gwarancjami prawa obywatela do sądu w sprawie SK 63/05. Wyrokiem z dnia 20 września 2006 r., opublikowanym w OTK – A z 2006 r., nr 8, pod poz. 108, Trybunał stwierdził, że artykuł 174 i art. 183 § 1 P.p.s.a. są zgodne z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że Konstytucja z 1997 r. nie przesądziła konstrukcji kontroli instancyjnej, pozostawiając tę kwestię do unormowania ustawowego. Wybór sposobu ukształtowania dwuinstancyjności pozostawiono ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił opinii, że literalne ujęcie w zaskarżonych przepisach P.p.s.a. podstaw kasacyjnych ograniczyło badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności skarg wszczynających postępowanie sądowoadministracyjne i że prowadzi to w następstwie do naruszenia gwarantowanego przez Konstytucję prawa do sądu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, kwestionowana regulacja, zawarta w unormowaniach P.p.s.a., nie ustanawia żadnych podmiotowych ani przedmiotowych ograniczeń prawa do wnoszenia skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak też przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane.
Z powyższych wywodów Trybunału Konstytucyjnego wynika, że nie budzi konstytucyjnych wątpliwości wymóg wskazania naruszonych przepisów wyłącznie w ramach wynikających z art. 174 P.p.s.a. podstaw kasacyjnych.
Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie tylko formalnie nie odpowiada przedstawionym wymogom, ale jej konstrukcja nie wskazuje wprost granic w których poruszać się miałby Naczelny Sąd Administracyjny w związku z jej rozpoznaniem.
Autor skargi kasacyjnej poprzestał na wskazaniu szeregu przepisów prawnych bez podziału na proceduralne i materialnoprawne, których naruszenia miał się dopuścić sąd I instancji, nie przypisując ich jednak do żadnej z przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. podstaw kasacyjnych. Upodabnia to raczej wniesiony środek zaskarżenia do znanej procedurze cywilnej apelacji, czyli do konstrukcyjnie i funkcjonalnie odmiennej od skargi kasacyjnej formy weryfikacji orzeczeń sądowych.
Takie postawienie zarzutów kasacyjnych w zasadzie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku. Wnoszący skargę kasacyjną nie zwrócił uwagi na rzeczywistą treść przepisu art. 174 P.p.s.a., który w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego (pkt 1) obliguje do wskazania jednej z alternatywnych form naruszenia, tj. albo formy błędnej wykładni przepisu albo formy niewłaściwego zastosowania. Podobnie przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a., dotyczący naruszenia przepisów postępowania wymaga uzasadnienia, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że nawet ogólnikowość powołanej przez autora skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej, to jest bez wskazania który punkt przepisu art. 174 P.p.s.a. został naruszony, uniemożliwia sprawdzenie jej zasadności, a zarazem zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od podejmowania próby jej sprawdzenia, bowiem sąd ten nie jest uprawniony do przypisywania wnoszącemu kasację zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2005 r., sygn. FSK 1003/04 – nie publ.). Podobnie w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. OSK 1589/04 (nie publ.), NSA przyjął, że skarga kasacyjna jest środkiem ograniczonej kontroli wyroków wojewódzkiego sądu administracyjnego, co oznacza, że skargi tej nie można oprzeć na jakimkolwiek zarzucie, oczekując tego, że w postępowaniu kasacyjnym sąd we własnym zakresie ustali, która z podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 P.p.s.a. faktycznie mogłaby być w danej sprawie powołana i mogłaby uzasadniać rozpoznanie sprawy w tym trybie.
Ze sposobu sformułowania zarzutów i treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak ponad wszelką wątpliwość, że w grę wchodzi tylko i wyłącznie podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i dlatego też tylko w ramach tej podstawy możliwe było odniesienie się do podniesionych zarzutów. Zasadniczym zarzutem skierowanym pod adresem sądu I instancji jest zaakceptowanie naruszenia przez organ administracyjny przepisu art. 77 K.p.a., obligującego ten organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w zakresie możliwości przyznania skarżącym odszkodowania za wydanie decyzji o odmowie przyznania własności czasowej z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym jego nieważnością. Zarzutu tego nie powiązano jednak ani z konkretną podstawą kasacyjną, ani też nie wskazano jak tego rodzaju naruszenie wpłynęło na wynik sprawy, a w szczególności jaki dowód został pominięty i jakiej okoliczności faktycznej istotnej dla rozstrzygnięcia dowód ten dotyczył. O ile skarga kasacyjna miała wykazać, że właściwe postępowanie dowodowe organu administracyjnego, prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2002 r., prowadziłoby do podważenia prawidłowości tej ostatniej decyzji, to obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną było przedstawienie dowodów, których nieprzeprowadzenie w podstawowym postępowaniu rozpoznawczym (w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] października 2002 r.) miałoby wpływ na wynik tej sprawy i nosi cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym celu należało wykazać, że argumentacja tej decyzji, zawarta w jej uzasadnieniu, pomija te dowody albo zawiera ich niewłaściwą ocenę. Niewystarczające w tej mierze było odwołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do tego, że "skarżący podtrzymują wszystkie wnioski i zarzuty sformułowane w skardze skierowanej do WSA na decyzję z [...] czerwca 2007 r. oraz podnoszone we wcześniejszych pismach składanych w ramach toczącego się postępowania". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się trafnie, że odesłanie w skardze kasacyjnej do argumentacji zawartej w skardze skierowanej do sądu administracyjnego pierwszej instancji nie jest zgodne z wymaganiami określonymi w art. 176 P.p.s.a. Skarga kasacyjna ma bowiem samodzielny byt, jako pismo procesowe i jej uzasadnienie powinno zawierać własną argumentację z ustosunkowaniem się do rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku (wyrok z dnia 20 stycznia 2005r., sygn. OSK 1756/04, nie publ.).
Skarżące nie wyjaśniły w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w czym upatrują naruszenia wzmiankowanych norm procedury sądowoadministracyjnej, regulujących przesłanki orzekania kasacyjnego sądu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 151 P.p.s.a.). Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera też żadnego klarownego wywodu odnośnie wpływu podnoszonych naruszeń prawa procesowego na treść rozstrzygnięcia. Należało wobec tego uznać, iż skarga kasacyjna w tej mierze została w sposób wadliwy skonstruowana, a to wyłącza możliwość merytorycznej kontroli prawidłowości zaskarżonego tą skargą wyroku, a w szczególności odniesienia się do stwierdzenia, że oczywiście błędnie przyjął sąd, że decyzja odmawiająca odszkodowania nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przy zarzucie kasacyjnym sprowadzającym się do naruszenia przepisów regulujących wymogi postępowania – Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada prawnej możliwości zweryfikowania merytorycznej trafności stanowiska sądu I instancji. Wymagałoby to bowiem rozstrzygnięcia kwestii materialnoprawnej, związanej z tym, że przedmiotowa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2002 r. zawiera także obszerną argumentację materialnoprawną (dotycząca niemożności stosowania przepisu art. 160 K.p.a. w świetle materialnoprawnych rozwiązań przyjętych w ustawie regulującej gospodarkę nieruchomościami oraz w świetle istniejących prawnych możliwości odwrócenia skutków prawnych związanych z utratą władztwa nad nieruchomością, w drodze jej zwrotu w naturze). Skoro jednak w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu naruszenia prawa materialnego, a jak już wspomniano na wstępie postawione zarzuty a raczej brak właściwych zarzutów kasacyjnych w sposób istotny ogranicza zakres rozpoznania sprawy w postępowaniu kasacyjnym, nie można uznać za usprawiedliwiony zarzutu zaakceptowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, faktu niedostrzeżenia przez organ administracyjny "oczywistej wadliwości" decyzji podlegającej postępowaniu o jej unieważnienie.
Nie znajduje także w okolicznościach sprawy wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd, jakoby sąd I instancji stał na stanowisku, że w sprawie dotyczącej wydania decyzji na podstawie nieobowiązującego już art. 160 K.p.a. przepisy regulujące postępowanie dowodowe i obowiązek wszechstronnej oceny materiału dowodowego nie miały zastosowania. W uzasadnieniu wyroku, w kontekście twierdzeń zawartych w skardze, wskazano jedynie na odmienności związane z postępowaniem nadzwyczajnym, prowadzonym w związku z zarzutem nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, w stosunku do zwykłego postępowania rozpoznawczego.
Reasumując stwierdzić należało, iż błędne i nieusprawiedliwione powołanie podstaw rozpatrywanej skargi kasacyjnej musiało prowadzić do jej oddalenia, zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
----------------------- 11