Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1147/12, oddalił skargę S. R. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Warszawski decyzją z dnia [...] maja 1992 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę Warszawa Ochota prawa własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] 3, ozn. w ewidencji gruntów jako działki nr 40 i nr 41 z obrębu [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].
S. R. zwrócił się do Ministra Administracji i Cyfryzacji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki ewidencyjny nr 41, w obrębie [...] o powierzchni 539 m2, położonej przy ul. [...] 1 w Warszawie, wskazując, że związek wyznaniowy działający obecnie pod nazwą Światowy Uniwersytet Duchowny [...] od 1986 r. korzystał z nieruchomości przy ul. [...] 1 w Warszawie na potrzeby zakwaterowania studentów, na potrzeby dydaktyczne oraz jako siedziba związku na terenie Polski. Zdaniem wnioskodawcy okoliczności te wyłączyły możliwość komunalizacji nieruchomości w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). S. R. poinformował również, że ma interes prawny do złożenia takiego wniosku, bowiem przeciwko niemu toczy się przed Sądem Okręgowym w Warszawie postępowanie o wydanie nieruchomości przy ul. [...] 1 w Warszawie.
Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] maja 1992 r. nr [...] w części stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę Gminę Warszawa Ochota prawa własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] 3, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 41 z obrębu [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].
Organ wskazał, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej podstawowym wymogiem formalnym jest ustalenie, czy podmiot, który je inicjuje posiada legitymację procesową do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego. Minister wyjaśnił, że przymiot strony w myśl przepisu art. 28 k.p.a. posiada każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes ten musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności.
Ponadto pojęcie strony musi być wyinterpretowane z przepisów prawa materialnego, tj. z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Organ pierwszej instancji zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko zgodnie z którym w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stroną postępowania jest Skarb Państwa i właściwa gmina, na której rzecz następuje przekształcenie własnościowe, a także podmiot, który wykaże, iż miał w dacie komunalizacji tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości.
Jednocześnie przyjmuje się, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego osób legitymujących się tytułem użytkownika, najemcy lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Minister Administracji i Cyfryzacji zauważył, że ze znajdującej się w aktach administracyjnych karty inwentaryzacyjnej nr [...] wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr 41 przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Na mocy decyzji z dnia [...] maja 1969 r. znak: [...] Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy stwierdziło, że grunt i wszystkie budynki położone w Warszawie oznaczone nr hip. cz. osady włościańskiej wsi Rakowiec tab. likw. Nr 27 (obejmujące działkę nr 41) przeszły na własność Państwa wobec nie złożenia przez osoby uprawnione wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.
Następnie Ministerstwo Gospodarki Komunalnej orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1969 r. znak: [...] po rozpatrzeniu skargi J. B. oraz J. B. na w/w decyzję, nie znalazło podstaw prawnych do uchylenia decyzji z dnia [...] maja 1969 r. Stosownie do wskazanego wyżej art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy prawo własności nieruchomości przeszło na własność gminy z mocy samego prawa, co w konsekwencji sprowadzało się do braku konieczności wydawania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) majątek jednostek samorządu terytorialnego przeszedł – z mocy prawa – na własność Skarbu Państwa.
Minister zauważył, że pełnomocnik wnioskodawcy dołączył do wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego oświadczenia 6 osób, które miały potwierdzać, że z przedmiotowej nieruchomości w dniu 10 maja 1990 r. korzystał związek wyznaniowy. Z oświadczenia H. P. wynika, że przy ul. [...] 1 zamieszkiwał S. R., z którym zamieszkali inni członkowie związku. Natomiast z oświadczenia M. J., R. P. i W. Z. wynika natomiast, że lokal przy ul. [...] był wykorzystywany na cele mieszkalne. Ponadto z przesłanego przez wnioskodawcę wypisu z rejestru gruntów dla działki nr 41 wynika, że S. R. jest jedynie użytkownikiem działki nr 41. Powyższe, zdaniem organu, oznacza, że nie można go uznać za stronę niniejszego postępowania administracyjnego.
W ocenie Ministra skarżący legitymuje się co najwyżej interesem faktycznym związanym z posiadaniem działki nr 41, a nie interesem, prawnym, który podnosi wnioskodawca. Samo posiadanie nie jest bowiem wykonywaniem prawa do rzeczy, lecz wykonywaniem faktycznego władztwa rzeczą. Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy w postanowieniu z dnia 14 stycznia 2003 r., sygn. akt IV Ns 346/02 oddalił wniosek S. R. o zasiedzenie ww. nieruchomości, z którego także wynika, iż jest on jedynie posiadaczem działki, a nie jej właścicielem. Ponadto w aktach sprawy znajduje się także postanowienie Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 11 grudnia 2009 r. umarzające postępowanie w sprawie rozpatrzenia kolejnego wniosku S. R. o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości.
Reasumując Minister Administracji i Cyfryzacji uznał, że wnioskodawca nie legitymuje się przymiotem strony postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpatrzeniu wniosku S. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy wcześniejsze postanowienie z dnia 9 marca 2012 r.
Organ drugiej instancji w pełni podzielił stanowisko wyrażone w postanowieniu wydanym w pierwszej instancji, a odnoszące się do pojęcia strony postępowania komunalizacyjnego. Organ potwierdził, że S. R. nie wykazał, iż przysługuje mu interes prawny w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Minister zauważył, że w niniejszej sprawie skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu, z którego wynikałaby dla niego tytuł prawny do spornego mienia (organ z urzędu również nie znalazł) w dacie komunalizacji. Organ odwoławczy wskazał również, że w aktach administracyjnych znajdują się oświadczenia 6 osób, które mają potwierdzać, że z przedmiotowej nieruchomości korzystał związek wyznaniowy, co z kolei ma wyłączyć sporną nieruchomość z zakresu regulacji art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Z załączonych oświadczeń wynika, iż na nieruchomości przy ulicy [...] przebywali członkowie Światowego Uniwersytetu Duchowego [...].
Organ wyjaśnił, że sam fakt zamieszkiwania czy przebywania nie może być utożsamiany z korzystaniem z tej nieruchomości przez związek dla jego celów. Minister Administracji i Cyfryzacji zauważył, że poza wskazanymi oświadczeniami wnioskodawca nie przedłożył innych dowodów świadczących o tym, iż ze spornej nieruchomości korzystał Światowego Uniwersytetu Duchowego [...] w Polsce. W ocenie Ministra z powyższych faktów nie wynika, aby S. R., a tym bardziej związkowi wyznaniowemu Światowy Uniwersytet Duchowy [...] w Polsce, przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Z tych względów organ uznał, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego, jak i przymiot ten nie przysługiwał w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym powyższą decyzją.
S. R. w skardze na powyższe postanowienie podniósł, iż wbrew normie zwartej w art. 127 § 3 k.p.a. zaskarżone postanowienie wydane zostało nie przez Ministra Administracji i Cyfryzacji, lecz z upoważnienia Ministra przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej. Natomiast pierwotne postanowienie z [...] marca 2012 r., utrzymane w mocy przez postanowienie z [...] maja 2012 r. wydane zostało z upoważnienia Ministra Administracji i Cyfryzacji przez Dyrektora Departamentu Administracji i Cyfryzacji. Skarżący zauważył, że kompetencja Ministra określona w art. 127 § 3 k.p.a. nie może być delegowana na inną osobę lub inny organ. Dlatego tylko Minister może ponownie rozpatrzyć sprawę w trybie określonym tą normą i tym samym Zastępca Dyrektora Departamentu nie może oceniać prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego przez Dyrektora tego samego Departamentu, czyli jego bezpośredniego przełożonego.
Zdaniem skarżącego w zaskarżonym postanowieniu błędnie odtworzono stan faktyczny sprawy w zakresie istotnym dla oceny, czy skutek określony w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych polegający na przejściu własności nieruchomości ze Skarbu Państwa na Gminę Warszawa Centrum w rzeczywistości nastąpił, czy też nie nastąpił. Skarżący wskazał, że wbrew ustaleniom organu ze złożonych do akt oświadczeń wynikał nie tylko fakt "zamieszkania, czy przebywania" członków Światowy Uniwersytet Duchowy [...] na terenie nieruchomości, lecz również fakt, iż nieruchomość była wykorzystywana na cele odbywania lekcji, wykładów, sesji relaksacyjno-medytacyjnych i warsztatów, prowadzenia prac porządkowych, sadzenie drzew i krzewów, prowadzenia prac inwestycyjnych, prowadzenia prac przystosowujących nieruchomość do potrzeb Uniwersytetu.
Opisany sposób korzystania z nieruchomości dokładnie i precyzyjnie odpowiada pojęciu korzystania z nieruchomości przez związek wyznaniowy dla jego celów. Nie bez znaczenia, zdaniem skarżącego, jest również to, że Światowy Uniwersytet Duchowy[...] nie buduje kościołów, nie odprawia nabożeństw, nie udziela sakramentów i nie działa w sposób właściwy dla Kościoła Katolickiego, Prawosławnego, Protestanckiego, czy Judaistycznego. Ta odmienność sposobu działania nie pozbawia go charakteru związku wyznaniowego, a podejmowanym przez ten związek czynnościom nie odbiera cech korzystania z nieruchomości przez związek wyznaniowy. Dlatego błędny jest pogląd organu, jakoby wskazywane w złożonych do akt i w żaden sposób nie zakwestionowanych dokumentach czynności nie odpowiadały pojęciu korzystania z nieruchomości przez związek wyznaniowy. Oznacza to również, że organ dokonał nietrafnej oceny, jakoby skarżącemu nie przysługiwał interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Skarżący zauważył, że żaden przepis prawny nie limituje kręgu stron postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. Jego zdaniem krąg ten nie jest i nie może być ograniczony do osób, którym przysługiwałby tytuł własności do komunalizowanej nieruchomości, albowiem w takiej sytuacji żadna osoba inna niż Skarb Państwa, czyli właśnie dotychczasowy właściciel komunalizowanej nieruchomości, nie mogłaby być stroną takiego postępowania. Po drugie, zauważył, iż w świetle art. 28 k.p.a. każda osoba, której prawa lub obowiązki zależą od prawidłowego stwierdzenia, czy właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, czy jednostka samorządowa, może być stroną postępowania komunalizacyjnego. W rezultacie interes prawny skarżącego powinien być określony z uwzględnieniem cywilistycznego charakteru stosunków prawnych kształtowanych decyzją komunalizacyjną.
Skarżący wskazał również, że obowiązek wydania nieruchomości obciąża go tylko względem rzeczywistego właściciela nieruchomości jeżeli jest nim Miasto Stołeczne Warszawa, skarżący nie ma i nie miał w dniu 27 maja 1990 r. obowiązku wydania nieruchomości jakiejkolwiek osobie innej niż Miasto Stołeczne Warszawa. Jeśli zaś jest nim Skarb Państwa, skarżący nie ma i nie miał w dniu 27 maja 1990 r. obowiązku wydania nieruchomości jakiejkolwiek osobie innej niż Skarb Państwa. Reasumując skarżący wskazał, że postępowanie komunalizacyjne zakończone decyzją z [...] maja 1992 r. z całą pewnością dotyczyło jego obowiązku, albowiem dokonało zmiany podmiotu uprawnionego do żądania wydania nieruchomości. W jego ocenie podstawą jego interesu prawnego jest w niniejszej sprawie przepis statuujący wyłączność drogi administracyjnej, tj. art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w opisanych wyżej okolicznościach faktycznych organy prawidłowo przyjęły, iż skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponadto zaznaczył, że postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i ma charakter nadzorczy bowiem organ, który je prowadzi nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Organ prowadzący postępowanie w tym trybie dokonuje jedynie ustaleń czy decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności zawiera wady wyliczone enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu tym nie obowiązują zasady ogólne postępowania administracyjnego, jak również pozostałe regulacje k.p.a. wyznaczające tryb postępowania.
W szczególności jednym z podstawowych kryteriów warunkujących dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego jest to, że wniosek w tym przedmiocie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Warszawskiego z dnia [...] maja 1992 r. Materialnoprawną podstawę dla jej wydania stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 i Nr 43, poz. 253 ze zm.). W myśli powołanej ustawy warunkiem skutecznego skomunalizowania nieruchomości było to, aby w dniu 27 maja 1990 r., bądź w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej skarżącemu przysługiwały tytuły prawnorzeczowe do nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że aby uznać inny podmiot za stronę postępowania nadzorczego niezbędne jest wskazanie interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Oznacza to, iż będzie on miał interes prawny jeśli wykaże się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W wyroku NSA z 6 lutego 2002 r., I SA 3261/01, wyrażony został pogląd, że podmiot żądający wznowienia postępowania, który nie brał udziału w postępowaniu komunalizacyjnym, winien wykazać, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości.
Tym samym, osoba nie posiadająca przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją komunalizacyjną, nie wykazująca się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, nie może skutecznie żądać wznowienia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych wynika również, że w postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają tylko Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie to nie dotyczy natomiast interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego.
Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina.
Mając powyższe na uwadze Sąd zgodził się z organem, że skarżący nie wykazał, iż we wspomnianej dacie przysługiwał mu jakikolwiek prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości. W szczególności dowodem takim nie mogą być złożone do akt sprawy oświadczenia 6 osób, gdyż jak słusznie zauważył Minister potwierdzają one jedynie, że działka oznaczona nr 41 była faktycznie wykorzystywana przez Związek Wyznaniowy, który nie jest przecież reprezentowany przez skarżącego. Dla oceny jego legitymacji prawnej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie ma również znaczenia cel na jaki ta nieruchomość została wykorzystana. Nie potwierdza również interesu prawnego wnioskodawcy okoliczność prowadzenia przed Sądem Okręgowym w Warszawie postępowania w sprawie wydania nieruchomości położonej przy ul. [...] 1. Z akt sprawy wynika, iż postanowieniem z 14 stycznia 2003 r., IV Ns 346/02 Sąd Rejonowy dla m.st.
Warszawy oddalił wniosek skarżącego o stwierdzenie zasiedzenia, a postanowieniem z 11 grudnia 2009 r., I NS 200/06 umorzył postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego o zasiedzenie własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] 1. Nie można również uznać, że postępowanie komunalizacyjne dotyczyło obowiązku S. R., albowiem dokonało zmiany podmiotu uprawnionego do żądania wydania nieruchomości, gdyż ustalenie to nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego przepisy komunalizacyjne i orzecznictwo ściśle określają krąg osób, którym przysługuje status stron postępowania administracyjnego.
Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 127 § 3 k.p.a. Powołany przepis nie wyłącza możliwości delegowania przez organ monokratyczny, to jest Ministra uprawnień do podpisania z upoważnienia organu przez dyrektora departamentu w I instancji i zastępcę dyrektora departamentu w II instancji.
W ocenie Sądu nadesłane przez skarżącego na żądanie organu dokumenty nie potwierdzają tytułu prawnego, który by mu przysługiwał do działki nr 41. Zatem stanowisko Ministra, iż skarżący nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wszczęcia i w konsekwencji prowadzenia postępowania nadzorczego jest prawidłowe. W takiej sytuacji obowiązkiem organu wynikającym z art. 149 § 3 k.p.a. było orzeczenie o odmowie jego wszczęcia.
Z tych względów Sąd z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) skargę oddalił.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku S. R. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 18 ust. 1 oraz art. 12 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego błędną wykładnię.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przyjęta przez Sąd wykładnia nie jest trafna z następujących przyczyn:
- 1. postępowanie nadzorcze, o którego wszczęcie ubiegał się skarżący jest postępowaniem odrębnym od merytorycznego postępowania komunalizacyjnego. Właśnie z tej racji nie można przyjmować, iż stroną postępowania nadzorczego może być tylko osoba, która była lub mogła być stroną merytorycznego postępowania komunalizacyjnego. Wbrew stanowisku Sądu i instancji nie pozbawia skarżącego przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym okoliczność, iż w dacie 27 maja 1990 r. nie posiadał on tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości.
- 2. W wyrokach NSA z 29 kwietnia 2009 r., I OSK 676/08 oraz z 30 stycznia 2009 r., I OSK 881/08 za stronę postępowania nieważnościowego uznane zostały osoby, którym w dniu 27 maja 1990 r. bezspornie nie przysługiwał żaden tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. W pierwszym z ww. orzeczeń podstawą uznania interesu prawnego PKP do udziału w postępowaniu nieważnościowym stał się przepis, który wszedł w życie w dniu 27 października 2000 r. i który przewidział możliwość nabycia przez PKP prawa rzeczowego ex lege, zaś w stanie faktycznym drugiej z ww. spraw interes prawny Narodowego Funduszu Zdrowia uzasadniała umowa notarialna zawarta ze Skarbem Państwa w lutym 2000 r.
Z powyższych spraw wynika, że dla potrzeb postępowania nieważnościowego interes prawny ocenia się wg stanu istniejącego w chwili wszczęcia tego postępowania, a nie wg stanu istniejącego w dniu 27 maja 1990 r., oraz że ocena kwalifikacji do udziału w sprawie nieważnościowej w charakterze strony jest kwestią odrębną od merytorycznej oceny, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest uzasadniony.
3. Przy dokonywaniu wykładni art. 28 k.p.a. dla potrzeb rozstrzygnięcia nin. sprawy WSA przeoczył, iż wykorzystane w tym zakresie zasady i orzeczenia nie dotyczyły stanów faktycznych do których odnosi się regulacja art. 12 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r.
W związku z tą regulacją wskazać zaś należy na wyrok WSA w Warszawie z 22 sierpnia 2007 r., I SA/Wa 1258/06, w którym za stronę postępowania nieważnościowego uznana została Parafia Rzymsko-Katolicka, która powoływała się jedynie na fakt korzystania ze skomunalizowanej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. (wyrok zapadły przy powołaniu się na wcześniejszy wyrok NSA z 16 maja 1994 r., I SA 842/93).
Ponieważ skarżący domagając się stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej nie twierdził, iż komunalizacja nastąpiła z naruszeniem art. 5 ust. 1, 2 lub 3 ustawy z 27 maja 1990 r., bądź z naruszeniem art. 11 tej ustawy, lecz powołał się na naruszenie art. 12 pkt 2 ustawy, przeto ocena prawna jego interesu prawnego do udziału w sprawie powinna być dokonywana przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych innych niż istnienie tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r.
Dokonując wadliwej wykładni art. 28 k.p.a. dla potrzeb oceny interesu prawnego S. R., w wyniku której wyeliminował ocenę wszelkich możliwości uzasadnienia przymiotu strony innych niż dysponowanie tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r., Sąd pierwszej instancji w rezultacie poza zakresem swoich rozważań pozostawił okoliczności, które zdaniem skarżącego wykazywały jego interes prawny do udziału w postępowaniu nieważnościowym, a to:
- – iż toczy się przeciwko niemu przed Sądem Okręgowym w Warszawie z pozwu Miasta Stołecznego Warszawy sprawa o wydanie nieruchomości, a zakwestionowanie legitymacji czynnej Miasta nie może nastąpić w ramach tego postępowania sądowego, a to wobec wyłączności drogi administracyjnej w zakresie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przez Miasto; odmowa przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu nieważnościowym oznaczałaby zatem pozbawienie go możliwości skorzystania z istotnego zarzutu procesowego. Konsekwencje skorzystania z tego zarzutu nie ograniczają się do toczącej się sprawy o wydanie nieruchomości, lecz dotyczą nadto możliwości nabycia przez skarżącego praw własności nieruchomości ex lege, a to w drodze zasiedzenia.
Sąd odnotował jedynie, iż wniosek S. R. o zasiedzenie został oddalony, lecz kwestię tę podniósł jedynie w kontekście wykazania braku praw rzeczowych skarżącego do nieruchomości, który według przyjętej wykładni wyłączył możliwość uznania skarżącego za stronę postępowania nieważnościowego. Tymczasem wg treści uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy wydanego w dniu 14 stycznia 2003 r. w sprawie IV Ns 346/02 wniosek o zasiedzenie został oddalony przede wszystkim z tej racji, iż był przedwczesny. Skarżący mógłby zatem ponownie ubiegać się o stwierdzenie zasiedzenia po upływie wskazanej przez Sąd daty 1 października 2005 r., jednakże tylko wobec Skarbu Państwa, który w okresie do 1 października 2005 r. nie wystąpił z pozwem o wydanie nieruchomości, na podstawie którego mogłoby dojść do przerwania biegu zasiedzenia. Z pozwem takim wystąpiło natomiast Miasto Stołeczne Warszawa i właśnie w toku tej sprawy doszło do zakwestionowania legitymacji czynnej Miasta poprzez powołanie się na dokonanie komunalizacji sprzecznie z art. 12 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. Odmowa przyznania skarżącemu statusu strony nie tylko pozbawiła go możliwości podniesienia zarzutu procesowego w cywilnym postępowaniu sądowym, ale nadto pozbawiła go możliwości skutecznego zasiedzenia skomunalizowanej nieruchomości,
Sąd I instancji na skutek błędnej wykładni pojęcia strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z powodu naruszenia art. 12 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. nie ocenił należycie okoliczności powoływanych jako wykazujące interes prawny skarżącego, a w rezultacie skargę bezzasadnie oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że brak jest w skardze kasacyjnej zarzutów w zakresie przepisów postępowania dotyczących podstawy faktycznej wyroku, co oznacza, że przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej w pełni miarodajny stał się stan faktyczny przyjęty przez Sąd Wojewódzki.
Objęte podstawą kasacyjną przepisy art. 28 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. dotyczą wyłącznie zagadnienia związanego z legitymacją procesową podmiotu, na którego wniosek może być wszczęte postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie powołano natomiast żadnych przepisów procedury administracyjnej i sądowej, które mają związek z oceną wyników postępowania dowodowego.
Prawidłowość ustaleń stanu faktycznego oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 642).
Wobec powyższego w rozpatrywanej sprawie należało przyjąć, że podstawa faktyczna zaskarżonego wyroku nie została przez skarżącego podważona, co ma znaczenie dla oceny zarzutów kasacyjnych, których uzasadnienie w dużym stopniu dotyczy oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie ustaleń faktycznych zawartych postanowieniu organu.
Jak wskazał Sąd Wojewódzki istota podjętego rozstrzygnięcia przez organ administracji sprowadzała się do oceny, czy podmiot żądający wszczęcia postępowania ma przymiot strony w rozumieniu art.28 k.p.a. W związku z tym, że skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] maja 1992 r. to prawidłowo Sąd Wojewódzki przyjął, że interes prawny skarżącego powinien być analizowany na gruncie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej: ustawa z 10 maja 1990 r.).
Wprawdzie Sąd Wojewódzki analizując stan faktyczny i prawny sprawy pominął unormowanie zawarte w art. 61a § 1 k.p.a., stanowiące podstawę wydanych postanowień, to nie miało to wpływu na wynik sprawy. Mając bowiem na uwadze podjęte przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcie należało uznać, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu. Mianowicie w przedstawionych rozważaniach i ich konkluzji Sąd odwołał się do art. 149 § 3 k.p.a. dotyczącego odmowy wznowienia postępowania, podczas gdy w niniejszej sprawie odmowa wszczęcia postępowania dokonana została na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z oceną organu, że wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji złożony został przez osobę niebędącą stroną.
Zastrzec w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany został pogląd, że przewidziane w art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie może być wydane wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Zastosowanie więc tej instytucji powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia czynności wyjaśniających, bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. W ramach spraw dotyczących stwierdzenia nieważności kontynuowany jest kierunek orzeczniczy ukształtowany na tle art. 157 § 3 k.p.a., według którego odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki weryfikując stanowisko organu zaakceptował poczynione przez niego ustalenia faktyczne co do niewykazania przez skarżącego żadnego tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną.
W szczególności Sąd zgodził się z wnioskowaniem organu, że zebrane w sprawie dowody, w tym oświadczenia świadków potwierdzają jedynie to, że działka oznaczona nr 41 była faktycznie wykorzystywana przez Związek Wyznaniowy, który jednak nie jest reprezentowany przez skarżącego. Powyższe stanowisko Sądu, jako niepodważone w skardze kasacyjnej, ma istotne znaczenie dla oceny w zakresie legitymacji skarżącego, jako wnioskodawcy domagającego się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z [...] maja 1992 r. w przedmiocie nabycia przez Dzielnicę Gminy Warszawa Ochota prawa własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] 3, stanowiącej działki ewidencyjne nr 40 i 41.
Zdaniem skarżącego przyczynę nieważności przedmiotowej decyzji stanowi okoliczność, iż z wymienionej nieruchomości od 1986 roku korzystał oznaczony Związek Wyznaniowy, co w myśl art. 12 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. stanowiło przeszkodę do jej nabycia przez gminę w drodze komunalizacji.
Zgodnie z art. 12 pkt 2 cyt. ustawy, nie podlega uwłaszczeniu mienie ogólnonarodowe (państwowe), jeżeli korzystają z niego Kościół Katolicki, inne kościoły oraz związki wyznaniowe.
W świetle przyjętego przez Sąd Wojewódzki stanu faktycznego, prawidłowe było wnioskowanie o braku interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skoro w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń wskazujących na korzystanie z nieruchomości przez oznaczony Związek Wyznaniowy, to oczywistym było przyjęcie, że to ewentualnie ten podmiot jest legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Natomiast skarżący, w takim stanie faktycznym i prawnym, nie mógł być uznany za stronę postępowania, a więc podmiot mający własny oraz bezpośredni i konkretny interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Potwierdzeniem dla takiego stanowiska jest fakt powołany w postępowaniu kasacyjnym, mianowicie wydanie przez Ministra Administracji i Cyfryzacji decyzji z dnia 18 września 2014 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z [...] maja 1992 r., co nastąpiło wskutek wniosku złożonego przez Związek Wyznaniowy Światowy Uniwersytet Duchowy [...] w Polsce.
Jednocześnie należy dodać, że w świetle art. 125 § 1 pkt 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. brak było przesłanek do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania w związku z postępowaniem zakończonym ww. decyzją z 18 września 2014 r. Kwestia uzyskania przez wymienioną decyzje przymiotu ostateczności czy prawomocności nie mogła mieć wpływu na wynik kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, którego przedmiotem było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego. Ocena legitymacji procesowej skarżącego była bowiem dokonywana niezależnie od badania statusu Związku Wyznaniowego w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. oraz art. 18 ust. 1 i art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jak wykazane zostało powyżej art. 12 pkt 2 cyt. ustawy może stanowić podstawę materialną interesu prawnego oznaczonego Związku Wyznaniowego w sprawie nieważności decyzji w przedmiocie uwłaszczenia określonej nieruchomości, natomiast nie może stanowić podstawy do przyznania skarżącemu statusu strony w takiej sprawie. W szczególności przepis ten nie mógł być źródłem interesu prawnego skarżącego w kontekście okoliczności związanej z wytoczeniem przeciwko niemu powództwa cywilnego o wydanie przedmiotowej nieruchomości. Same twierdzenia w skardze kasacyjnej dotyczące sprawy windykacyjnej oraz sprawy w przedmiocie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości nie mogły odnieść skutku, skoro nie powołano się na żadne przepisy prawa mogące kształtować prawa lub obowiązki skarżącego w odniesieniu do oznaczonej nieruchomości.
Jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu decyzji, interes o którym mowa w art. 28 K.p.a. musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Na pewno takim przepisem, uzasadniającym legitymację skarżącego, nie może być art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowiący, że Wojewoda wydaje decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa, w sprawie jego przekazania w zakresie unormowanym ustawą. Brak uzasadnienia do zarzutu związanego w wymienionym przepisem uniemożliwia szersze odniesienie się do niego. Trudno z argumentacji przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej wywieść jakikolwiek związek prawny pomiędzy wskazanym unormowaniem a własnymi uprawnieniami lub obowiązkami skarżącego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości.
Wobec powyższego należało uznać, że Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem art. 28 K.p.a., zasadnie zaakceptował stanowisko organu, zgodnie z którym skarżący nie wykazał interesu prawnego dającego uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] maja 1992 r.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.