Postanowienie NSA z 26 lipca 2005 r., I OSK 474/05

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 26 lipca 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stefanii i Janusza T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 433/04 w przedmiocie odrzucenia ich skargi

Sprawa

w sprawie ze skargi Stefanii i Janusza T. na uchwałę Rady Miasta D. z dnia 27 kwietnia 2001 r. (...) w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej. p o s t a n a w i a: oddalić skargę kasacyjną.

Skład

Sędzia NSA del. Stanisław Nowakowski

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 7 lutego 2005 r. odrzucił skargę Stefanii i Janusza małżonków T. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazał, że skargą z dnia 29 kwietnia 2004r /data wpływu do Sądu/ Stefania i Janusz T. zaskarżyli uchwałę Rady Miasta D. z dnia 24 kwietnia 2001 r. w sprawie ustanowienia służebności przechodu i przejazdu na działkach nr 441/3 i 422/7 stanowiących własność Gminy Miasta D. na rzecz działki nr 424/9 wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż w następstwie ustanowienia służebności ich budynek jest narażony na niebezpieczeństwo uszkodzenia ściany podpiwniczenia czyli powstania katastrofy budowlanej.

Rada Miasta D. wyjaśniła, że aktem notarialnym z dnia 25 czerwca 200l r. przedstawiciele zarządu Miasta ustanowili przedmiotową służebność wykonując tym samym wymienioną uchwałę. Na zmianę aktu notarialnego nie wyraził zgody właściciel nieruchomości władnącej Krzysztof Z. i dlatego Rada Miasta D. w dniu 5 sierpnia 2004 r. wystąpiła do Sądu Rejonowego w D. z pozwem o orzeczenie wyrokiem ograniczenia służebności, (...).

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez adwokata skarżący zarzucają naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie reguluje stosunków administracyjnoprawnych z zakresu administracji publicznej oraz zarzucają naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. zwaną dalej p.p.s.a./, wobec uznania, że zaskarżona uchwała nie podlega orzecznictwu sądów administracyjnych. Na poparcie twierdzeń skargi kasacyjnej pełnomocnik obszernie cytuje orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nadto dla pełnomocnika powodem uznania, że Sąd zmienił zdanie, co do istnienie podstaw zasadności skargi jest to, że doręczył jej odpis organowi, a więc nadał sprawie bieg.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić wypada, że jedynie uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2000 r. OPS 11/00 /ONSA 2001 Nr 2 poz. 52/ o treści: "Uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./" zdaje się wychodzić naprzeciw podnoszonym w skardze zarzutom ale różnica stanu faktycznego nie pozwala na zastosowanie postanowień tej uchwały do niniejszej sprawy.

Z przedmiotowej sprawy jasno wynika, czego dowodem są akty notarialne ustanawiające służebności, i co się w skardze kasacyjnej pomija, a z których to aktów wynika, że chodzi o indywidualną sprawę. Właściciel /Miasto - gmina/ wyrażając zgodę na przekazanie oznaczonych działek do tego by na nich ustanowić służebność przejazdu i przechodu, działało nie w sferze publicznoprawnej, ale w sferze prawa cywilnego.

Jak to zasadnie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżona uchwała nie reguluje stosunków administracyjnoprawnych, a tylko sposób korzystania z gruntu stanowiącego własność Gminy D. Uchwała ta nie jest uchwałą w sferze władztwa publicznego. Jest ona jednostronnym oświadczeniem woli Rady Miasta D. w przedmiocie ustanowienia służebności przejazdu i przechodu, której adresatem jest zindywidualizowany podmiot. Uprawnienie do kształtowania sposobu korzystania z nieruchomości wynika, jak to podnosi Sąd pierwszej instancji, z art. 140 Kodeksu cywilnego, a do ustanowienia służebności mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego /art. 145/.

Z brzmienia art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że skoro skarga ma zastosowanie do uchwał podjętych w sprawach "z zakresu administracji publicznej", to znaczy, iż organy samorządu gminy podejmują także uchwały w sprawach nie należących do zakresu administracji publicznej. Zgodnie bowiem z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni językowej nie powinno się ustalać znaczenia normy w taki sposób, by pewne jej części były traktowane jako zbędne. Oznacza to, że organy gminy podejmują również uchwały o charakterze cywilnoprawnym. Taka sytuacja ma miejsce, w przeciwieństwie do uznania za sprawę z zakresu administracji publicznej przeznaczenia konkretnej nieruchomości do sprzedaży, w tym przypadku, bo tu nie o przeznaczenie chodzi ale o ustanowienie służebności, a więc o sprawę par exccelence cywilnej.

Gminie jako jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe /art. 165 ust. 1 Konstytucji RP/. Zgodnie zaś z art. 45 ustawy o samorządzie gminnym podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymagań zawartych w odrębnych przepisach prawa. Samodzielność gminy, w tym w zakresie gospodarowania majątkiem, podlega ochronie sądowej /art. 165 ust. 2 Konstytucji, art. 2 ust. 3 ustawy/. Wobec jednolitego ujęcia prawa własności /art. 140 Kc/ gminie, jak każdemu właścicielowi, przysługuje autonomia w sferze korzystania i dysponowania dobrami majątkowymi, a uprawnieniom gminy - właściciela odpowiada powszechny, obciążający wszystkie inne podmioty obowiązek niewkraczania w sferę uprawnień właściciela. Zakres ten doznaje ograniczenia wówczas jedynie, gdy ma charakter publicznoprawny. Przekazanie nieruchomości do sprzedaży w przyszłości /według powołanej na wstępie uchwały/ nie było czynnością cywilnoprawną ale administracyjną. Stąd skarga z art. 101 ust. 1 ustawy dopuszczalna. Natomiast sama sprzedaż już znajduje się w sferze prawa cywilnego, tak jak w tym przypadku samo ustanowienie /zgoda/ służebności.

Jedynie nieznajomość zasad postępowania przed sądami administracyjnymi może prowadzić do takiego wniosku jak zawarty w skardze kasacyjnej odnośnie uznania za wadliwe nadania sprawie przez Sąd pierwszej instancji biegu przez doręczenie organowi skargi. Skarżący bowiem wbrew wymogom art. 54 par. 1 p.p.s.a. skargę skierowali bezpośrednio do Sądu zamiast za pośrednictwem organu administracyjnego, a zatem Sąd zobowiązany był na podstawie art. 98 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ przekazać organowi, którego dotyczy zaskarżony akt.

Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.