Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 758/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Z. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z [...] maja 2011 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Pińczowskiego z [...] grudnia 2010 r. nr [...].
Decyzjami tymi odmówiono Z. K. zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr [...] położonej w obrębie P., będącej jej własnością, nadaną aktem własności ziemi z 16 listopada 1976 r. Wydane one zostały w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 18 marca 2010 r. II SA/Ke 28/10, uchylającym decyzje odrzucające zarzuty zawarte w piśmie z 24 maja 2009 r. do operatu szacunkowo-kartograficznego i stwierdzającym, że należy je zakwalifikować jako wnioski o zmianę danych ewidencyjnych, a także decyzji Świętokrzyskiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] września 2010 r., uchylającej decyzję Starosty Pińczowskiego z [...] lipca 2010 r. wobec niewypełnienia wskazań zawartych w tym wyroku.
W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił:
W postępowaniu organy ustaliły, że ewidencja gruntów i budynków wsi P. została założona w latach 1967–68, w roku 1967 powstała mapa zasadnicza wsi opracowana na podstawie zdjęć lotniczych z 1965 r. W rejestrze gruntów z 1968 r. pod pozycją nr 83 wpisano działkę nr [...] o pow. 0,31 ha, w granicach przedstawionych na szkicu polowym i zarysie pomiarowym, zgodnie z protokołem ustalenia stanu władania z 1968 r., podpisanym przez Z. K., wpisano ją jako władającą działką nr [...]. Na mocy aktu własności ziemi z dnia 16 listopada 1976 r. Z. K. stała się właścicielką nieruchomości o pow. 2,29 ha, w skład której weszła m.in. działka nr [...], a z jego treści wynika, że podstawą wydania był stan ujawniony w ewidencji gruntów wsi P.. W roku 1996 w ramach odnowienia map ewidencji gruntów powstała mapa dla obrębu P. przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 31 stycznia 1997 r. przedstawiająca przebieg granic zgodnie z mapą zasadniczą z 1967 r., która jednak w odniesieniu do działki nr [...] i sąsiednich nie uwzględniała wyników pomiarów przedstawionych na szkicu polowym i zarysie z 1967 r. W okresie od 2 listopada 2004 r. do 15 marca 2005 r. prowadzone były prace aktualizacyjne użytków gruntowych na terenie Gminy M., przedmiotem ich jednak nie były granice nieruchomości. Jedynym zatem "materiałem źródłowym będącym podstawą do wykazania w ewidencji granic działki nr [...] był pomiar wykonany przy założeniu ewidencji z 1967 r. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Pińczowie wydał Z. K. mapę sytuacyjno-wysokościową z 11 grudnia 2006 r., na której przedstawiono granice działki nr [...] niezgodnie ze stanem wynikającym z materiałów źródłowych. W okresie od 15 września do 3 października 2008 r. wyłożony został do wglądu zainteresowanych operat opisowo-kartograficzny sporządzony w wyniku modernizacji ewidencji gruntów w 2006 r. W dniu 15 grudnia 2008 r. operat ten został przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Prace związane z modernizacją doprowadziły do wykazania granic działki nr [...] na mapie ewidencji gruntów zgodnie ze stanem wynikającym z materiałów źródłowych. 9 listopada 2010 r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną, na której Z. K. domagała się uwzględnienia w ewidencji gruntów i budynków granic działki nr [...] zgodnie z mapą sytuacyjno-wysokościową z 11 grudnia 2006 r.
Odmawiając dokonania zmian w ewidencji organy wyjaśniły, że obecny stan wykazany w ewidencji dotyczący działki nr [...] jest zgodny z dokumentacją z 1967-1968, od czasu sporządzenia której nie zaszły żadne zmiany w stanie działki, zaś granice wykazane na mapie z 11 grudnia 2006 r. nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Z. K. podniosła, że widniejąca w ewidencji gruntów granica działki biegnie przez budynek wzniesiony przez nią przed 4 listopada 1971 r., zatem prawidłowa jest granica uwidoczniona na mapie z 11 grudnia 2006 r., zaś szkic polowy z 1967 r. nie odpowiada rzeczywistemu przebiegowi granicy.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd stwierdził: działania Z. K. zmierzają do usankcjonowania stanu władania na gruncie, który jest przez nią traktowany jako stan prawny wynikający z aktu własności ziemi, zaś ewidencja gruntów i budynków to zbiór informacji o osobach władających i ich prawach do nieruchomości, gruntach, budynkach i lokalach, a przebieg granic działek ewidencyjnych wykazywany jest na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej stosownie do § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Są to zatem dane o charakterze informacyjno-technicznym odnoszące się do konkretnej działki, a zatem rejestr odzwierciedla aktualny stan prawny nieruchomości. Zmiany w ewidencji mogą być dokonane wyłącznie gdy osoba uprawniona wykaże rozbieżności między zawartymi w niej danymi a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów. W niniejszej sprawie z jej akt wynika, że akt własności ziemi stwierdzający nabycie przez skarżącą własności nieruchomości, w tym działki nr [...] odwołuje się do istniejącej wówczas w ewidencji gruntów, opartej na operacie pomiarowym z 1967 r., zaś od tego czasu stosunki własnościowe na tej działce pozostają bez zmian, a odnowienie mapy ewidencyjnej – nie dotyczyło przebiegu granic nieruchomości. Ponieważ od daty założenia ewidencji nie były co do działki nr [...] prowadzone żadne prace pomiarowe jedynym materiałem źródłowym jest dokumentacja z 1967 r. Jeśli natomiast idzie o mapę z 11 grudnia 2006 r. to nie może ona być podstawą zmian, gdyż uwidoczniono na niej pas gruntu, nie mający żadnego oznaczenia, miedzy działką nr [...], a drogą nr 406, a z żadnego dokumentu nie wynika, aby między tymi działkami istniała jakakolwiek działka ewidencyjna, zatem na tej mapie wadliwie zostały przesunięte granice działek, co sprawiło, że budynek skarżącej na działce nr [...] prawie w całości jest na tej działce usytuowany, choć przecież istniał on już w dacie zakładania ewidencji. Zasadnie zatem organy uznały, że ta mapa jako niezgodna z materiałami źródłowymi, nie może być podstawą wprowadzenia zmian.
Reprezentowana przez radcę prawnego, Z. K. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania i zarzucając:
A. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.":
- naruszenie prawa materialnego, tj. w szczególności § 37 w zw. z § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (dalej: "rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków") poprzez:
- błędne ustalenie, iż dokumentacja pomiarowa z lat 1967–68 stanowiąca podstawę zapisów ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] pozostaje wiarygodna i odpowiada obowiązującym standardom technicznym;
- niedokonanie, pomimo wniosku skarżącej, terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie oraz w zw. z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia i wyjaśnienia oddalenia wniosku dowodowego Skarżącej dotyczącego przeprowadzenia oględzin działki nr [...] celem stwierdzenia sprzeczności danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym;
B. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia i dokonanie ustaleń na podstawie nierzetelnej dokumentacji pomiarowej z lat 1967–68 sprzecznej ze stanem wieloletniego posiadania,
- art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nieodniesienie się do zarzutów Skarżącej, iż dane zawarte w ewidencji nie stanowią jednoznacznego materiału dowodowego, a także pozostają w sprzeczności z wieloletnim stanem posiadania nieruchomości,
- naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 oraz art. 3 § 1 art. p.p.s.a poprzez:
- niezakwestionowanie wydanej niezgodnie z prawem decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach (dalej: "Winnik") z dnia [...] maja 2011 r., znak: IG.VIII.7221.6.2011, pomimo wydania decyzji na podstawie nierzetelnej dokumentacji pomiarowej z lat 1967–68,
- brak uzasadnienia oraz nieskontrolowanie legalności i niezakwestionowanie decyzji WINGiK, w związku z brakiem właściwego uzasadnienia decyzji przez organ, w tym brakiem odniesienia się do wszystkich zarzutów Skarżącej, w szczególności co do zarzutów naruszenia art. 7–12 i 85 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie naruszył przepisów ani prawa materialnego, ani procesowego w niej wskazanych.
Ewidencja gruntów i budynków jest swoistą metryką nieruchomości, jak wynika z art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), dalej – Prawo geodezyjne, bowiem zawiera dane podmiotowe, odnoszące się do właściciela, a także przedmiotowe, co do niej samej, a obejmujące położenie, granice, powierzchnię, rodzaje użytków – ich klas glebowych, budynki, wartość, informacje dotyczące wpisu do rejestru zabytków, a także oznaczenie księgi wieczystej lub zbioru dokumentów.
W niniejszej sprawie Z. K. domagała się zmiany w ewidencji dotyczącej granic jej nieruchomości, tj. działki nr [...] w Pawłowicach. Przebieg granic tej działki został ustalony na podstawie dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej w latach 1967–1968, która posłużyła do wydania aktu własności ziemi, a od tamtego czasu zmiany w stanie nieruchomości nie zaszły. Te okoliczności, jak wskazują akta sprawy, nie są sporne. Jednak Z. K. uważa, że powinna być dokonana zmiana granic, które powinny przebiegać zgodnie z wydaną jej mapą z 11 grudnia 2006 r., zaś zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd odmowy wprowadzenia zmiany narusza § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 31, poz. 454), dalej "rozporządzenie". Naruszenie to miałoby polegać, jej zdaniem, na nieprzeprowadzeniu pomiarów geodezyjnych w celu wyznaczenia granicy działki. Pomijając już, że naruszenie prawa materialnego polegać ma, stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a.", na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, a nie błędnych ustaleniach faktycznych czy nieprzeprowadzeniu dowodów, to przepis ten nie został naruszony. Nie miał on w sprawie zastosowania. § 37 rozporządzenia stanowi bowiem, że w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub kartograficznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. Pomiary mogą zatem być wykonane wówczas tylko, gdy wystąpi któryś z przypadków wskazanych w tym przepisie.
W niniejszej sprawie dokumentacja, o której mowa w § 36 rozporządzenia została sporządzona i przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zaś od czasu jej sporządzenia zmiany w stanie działki nie wystąpiły. W takiej sytuacji nie da się zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi naruszenia tych przepisów, tj. § 37 w zw. z § 36 rozporządzenia w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Z kolei jeśli idzie o naruszenie przez Wojewódzki Sąd przepisów postępowania, to w tej kwestii również nie można zgodzić się ze skargą kasacyjną.
Z zaskarżonego wyroku wynika bowiem, jakie przyczyny legły u podstaw rozstrzygnięcia, tj. oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd wyjaśnił, zgodnie z wymaganiami art. 141 § 4 p.p.s.a., przyczyny, dla których nie mógł uznać, że decyzje odmawiające wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów dotyczących działki nr [...] naruszają prawo. Ocena Sądu wyprowadzona została z materiału sprawy i należy się z nią zgodzić. Nie można bowiem dopatrzeć się okoliczności, które uzasadniałyby wprowadzenie zmian w ewidencji, skoro stan nieruchomości od czasu sporządzenia dokumentacji nie uległ zmianie.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.