Uzasadnienie
I OSK 475/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2005 r. (II SA/Wa 1316/05) oddalił skargę XY na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej.
W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że XY decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] 2001 r. został zwolniony z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] 2002 r. przeniesiony do rezerwy kadrowej. W dniu [...] 2004 r. XY wypowiedział stosunek służbowy.
Szef Sztabu Generalnego WP rozkazem nr [...] z dnia [...] 2004 r. zwolnił XY z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza zawodowego oraz stwierdził, że zwolnienie z zawodowej służby wojskowej nastąpi po upływie okresu wypowiedzenia z dniem [...] 2005 r. Podstawę prawną rozkazu stanowiły przepisy art. 111 pkt 9 lit. a i art. 114 ust. 5 oraz art. 115 ust.1 pkt 2 i art. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179,poz.1750 ze zm.) oraz § 7 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz.U. Nr 50, poz.483). W odwołaniu od tego rozkazu XY podniósł, że dokonując wypowiedzenia stosunku służbowego działał pod wpływem błędu, który polegał na wadliwej ocenie terminu upływu okresu pozostawania w rezerwie kadrowej i został spowodowany pismem Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON z dnia [...] 2004 r. i rozmową telefoniczną z p. [...]. Zdaniem XY sprawa została mu przedstawiona w taki sposób, że błędnie uznał, iż jeżeli złoży wypowiedzenie, to w efekcie stosunek służby wojskowej zostanie z nim rozwiązany znacznie później niż z końcem 2004 r., co byłoby dla niego korzystniejsze. Nadto złożył wobec Ministra oświadczenie woli, cofające wypowiedzenie (pismo z dnia [...] 2005 r.)
Minister Obrony Narodowej, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] 2005 r. uchylił decyzję I Instancji w części dotyczącej daty zwolnienia na dzień [...] 2005 r. a w pozostałej części decyzję tę utrzymał w mocy. W odniesieniu do pisma z dnia [...] 2004 r., na które jako wprowadzające w błąd powołał się skarżący, Minister wyjaśnił, że pismo to w żaden sposób nie sugerowało oficerowi wypowiedzenia stosunku służbowego, a ponadto nie ma podstaw do przyjęcia, że decyzja z dnia [...] 2001 r. obligowała Departament Kadr i Szkolnictwa Wojskowego do wyznaczenia na stanowisko służbowe w okresie nie dłuższym niż trzy lata. Tym samym XY nie działał w błędzie wypowiadając stosunek służbowy i dokonane wypowiedzenie jest skuteczne. Minister podniósł także, że rozkaz z dnia [...] 2004 r., wobec dokonanego wypowiedzenia stosunku służbowego, jest prawidłowy. Organ był zobowiązany do zwolnienia XY ze służby z dniem upływu okresu wypowiedzenia, co wprost wynika z przepisów.
XY zaskarżył decyzję Ministra Obrony Narodowej do sądu. W skardze podniósł, że zaskarżona decyzja nie uwzględniała jego oświadczenia woli w przedmiocie uchylenia się od skutków prawnych wypowiedzenia stosunku służbowego, dokonanego pod wpływem błędu spowodowanego przez pismo Departamentu Kadr i Szkolnictwa z dnia [...] 2004 r. Zarzucił także organowi II instancji samowolne przedłużenie okresu wypowiedzenia oraz podjęcie rozkazu z dnia [...] 2004 r. przez Szefa Sztabu Generalnego WP zamiast właściwego Ministra, co skutkuje nieważnością tego aktu.
W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie i wskazano na podstawy prawne, z których wynika właściwość Szefa Sztabu Generalnego WP do podejmowania takich decyzji (art.115 ust.1 pkt 2 i art.111 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych). Wyjaśniano także, wada oświadczenia woli jest instytucją prawa cywilnego i nie ma zastosowania w prawie administracyjnym. Dokonane przesunięcie terminu zwolnienia oficera z zawodowej służby wojskowej było spowodowane koniecznością pozostawienia go w tej służbie do czasu doręczenia decyzji II instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę podzielił stanowisko organu prezentowane w odpowiedzi na skargę i na rozprawie w kwestii niestosowania w postępowaniu administracyjnym instytucji wady oświadczenia woli (m.in. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2001 r., II SA 2142/00, LEX nr 82649). Zdaniem Sądu, badanie sprawy w tym aspekcie przez organ II instancji było zbędne, choć zakończone prawidłową konkluzją o związaniu organu dokonanym wypowiedzeniem stosunku służbowego i skutecznością tego wypowiedzenia. Sąd podniósł, że instytucje prawne powinny służyć celowi, do jakiego zostały przez prawodawcę powołane, celem instytucji wypowiedzenia stosunku służbowego jest zwolnienie ze służby, a zatem ta instytucja nie może być wykorzystywana, jak to czyni skarżący, do przedłużenia czasu trwania stosunku służbowego. Zgodnie z art. 114 ust. 1 i 5 pow. ustawy, żołnierz zawodowy może w każdym czasie wypowiedzieć stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej bez podawania przyczyny, wówczas zwolnienie następuje po upływie sześciu miesięcy od dnia złożenia wypowiedzenia, w ostatnim dniu miesiąca. Przepis § 7 pow. rozporządzenia z dnia 17 marca 2004 r. określa warunki wypowiadania stosunku służbowego, wypowiedzenie uważa się za dokonane, jeżeli zostało złożone za pokwitowaniem w kancelarii lub wysłane przesyłką poleconą, powinno być w formie pisemnej i powinno zawierać oświadczenie woli żołnierza wskazujące jednoznacznie na zamiar wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego, w przypadku dokonania przez żołnierza wypowiedzenia, organ zwalniający wydaje decyzję o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej, w której określa datę zwolnienia wynikającą z wypowiedzenia. Wypowiedzenie z dnia [...] 2004 r. było dokonane prawidłowo pod względem formalnym i co do istoty. Organ był zobowiązany do zwolnienia oficera zgodnie z upływem okresu wypowiedzenia i ustalenia daty rozwiązania stosunku służbowego.
W odniesieniu do kwestii przedłużenia ustawowego okresu wypowiedzenia Sąd uznał, powołując się na orzecznictwo, że przepis art. 114 ust. 5 pow. ustawy nie został prawidłowo zrealizowany, ale naruszenie to w pewnej mierze realizowało cel ogólny skarżącego – jak najdłuższe pozostawanie w służbie, organ I instancji zastosował przepis prawidłowo a zmiana decyzji nastąpiła już po wyekspirowaniu okresu wypowiedzenia służby wojskowej określonego w rozkazie Szefa Sztabu Generalnego. Taka wada nie może w stanie faktycznym sprawy prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, tym bardziej że takie rozstrzygnięcie naruszałoby zakaz reformationis in peius, bo ostałaby się data ustalona w decyzji organu I instancji. W świetle dotychczasowej praktyki organów wojskowych i orzecznictwa, takie niewłaściwe określenie daty rozwiązania stosunku służbowego nie może być uznane za działanie bez podstawy prawnej (m.in. wyrok z dnia 15 kwietnia 2002 r., II SA 610/02).
Sąd podzielił też stanowisko organu w kwestii organu właściwego do wydania decyzji w I instancji.
Pełnomocnik XY zaskarżył powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów.
Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego – niezastosowania przepisu art. 86 kodeksu cywilnego w zw. z art. 114 ust. 1 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 32 Konstytucji RP, a w konsekwencji na przyjęciu, iż nie ma prawnych możliwości uchylenia się od skutków oświadczenia woli o wypowiedzeniu przez żołnierza zawodowego stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej złożonego pod wpływem podstępu.
W uzasadnieniu ponownie podniesiono, że skarżący złożył wypowiedzenie pod wpływem błędu, na podstawie pisma z dnia [...] 2004 r. i informacji uzyskanych od przedstawiciela MON – [...], który poinformował go, że jedyną możliwość pozostania w służbie po dniu [...] 2004 r. daje mu złożenie wypowiedzenia, wskutek czego okres zwolnienia będzie przedłużony o ustawowy 6 miesięczny okres wypowiedzenia. Wskazane pismo i informacje miały na celu podstępne skłonienie XY do złożenia wypowiedzenia. Podstępne działania urzędników były przemyślane, miały na celu nakłonienie do złożenia wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, stosowano je – zdaniem XY – wielokrotnie wobec żołnierzy pozostających w rezerwie kadrowej, w celu zmniejszenia zbyt wielkiej liczby żołnierzy i związanych z nią obciążeń finansowych państwa. Stanowisko Sądu w kwestii zbędności badania w postępowaniu administracyjnym wad oświadczenia woli w rozumieniu kc jest chybione, gdyż oparto je na wyroku dotyczącym innego stanu faktycznego i szerzej nie uzasadniono.
Pełnomocnik podnosił także, że pogląd, iż w postępowaniu administracyjnym nie można uchylić się od skutków oświadczenia woli, a w postępowaniu cywilnym można, prowadzi do dyskryminacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1270 ze zm.) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie zarzut skargi kasacyjnej dotyczy kontrowersyjnej w dotychczasowym orzecznictwie sądowym i w literaturze kwestii możliwości uchylania się od skutków oświadczenia woli w postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji w istocie rozważał zarzuty odwołania dotyczące złożenia oświadczenia woli pod wpływem błędu, odnosząc się zarówno do pisma Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego z dnia [...] 2004 r., jak i rozmowy, na którą powoływał się skarżący. Jak wynika z powołanego pisma i z uzasadnienia decyzji Ministra Obrony Narodowej, w piśmie tym nie zawarto żadnych treści, które by sugerowały zainteresowanemu określone rozwiązania prawne lub nakłaniały do złożenia wypowiedzenia. Do tej oceny odniósł się Sąd I instancji, choć istotnie w sposób lakoniczny, bo poprzestając na uznaniu konkluzji organu o związaniu go dokonanym wypowiedzeniem stosunku służbowego i skutecznością tego wypowiedzenia za prawidłową, a następnie stwierdzając, że wypowiedzenie zostało dokonane prawidłowo pod względem formalnym, jak i co do jego istoty.
Jak już była o tym mowa wyżej, kwestia, w jakim zakresie przy wykładni przepisów prawa administracyjnego (stosunek pracy żołnierzy zawodowych jest stosunkiem administracyjnoprawnym) można korzystać z analogicznego stosowania rozwiązań prawnych zawartych w prawie cywilnym, jest sprawą sporną. W prawie administracyjnym brak odpowiednich regulacji dotyczących badania skuteczności oświadczeń woli. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd (tak A. Zieliński w krytycznej glosie do wyroku NSA - Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2000 r., II SA/Lu 71/00, OSP 2002/4/51) o dopuszczalności stosowania do cofania wypowiedzenia stosunku służbowego przepisów o oświadczeniach woli z kodeksu cywilnego w drodze analogii legis, m.in. z uwagi na potrzebę ochrony drugiej strony, której oświadczenie woli zostało złożone. Z tego punktu widzenia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż w postępowaniu administracyjnym wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 kodeksu cywilnego nie są przedmiotem badania, było zbyt ogólne i szło za daleko, zważywszy, że takiej oceny dokonał organ odwoławczy i że jego konkluzje w tym zakresie Sąd uznał za prawidłowe. Nie miało to jednak wpływu na wynik postępowania. W okolicznościach danej sprawy Sąd mógł dokonać takiej oceny we własnym zakresie, potwierdza ją także stanowisko Sądu dotyczące niedopuszczalności używania instytucji wypowiedzenia stosunku służbowego w celu przedłużenia czasu jego trwania. W sytuacji, gdy przedmiotem decyzji było zwolnienie ze służby wojskowej ze względu na wypowiedzenie dokonane przez skarżącego, to badanie przez Sąd zarzutów dotyczących prawidłowości ustalania okresów pozostawania w rezerwie kadrowej było zbędne. Z kolei do rozpoznawania ogólnych zarzutów dotyczących niewłaściwych, zdaniem skarżącego, praktyk organów wojskowych w stosunku do żołnierzy pozostających w rezerwie kadrowej (co było m.in. podstawą zarzutów o podstępnym działaniu organów wojskowych a następnie cofnięcia wypowiedzenia) Sąd nie był uprawniony.
Z powyższych względów zarzut skargi kasacyjnej nie mógł być uznany za zasadny i w tej sytuacji, na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę należało oddalić.