Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 80/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. C. oraz C. C. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...].
Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że Wojewoda Podkarpacki zaskarżoną decyzją po rozpatrzeniu odwołania M. C., C. C. oraz U. C. od decyzji Starosty Powiatu Mieleckiego z [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał ją w mocy. Decyzją organu I instancji, na podstawie art. 136 ust. 3, art. 142 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) odmówiono M. C. oraz C. C. zwrotu nieruchomości dawniej oznaczonych jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych w Mielcu, wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Miasta Mielca z dnia [...] maja 1976 r., Nr [...] oraz decyzją Naczelnika Miasta Mielca z dnia [...] czerwca 1979 r., Nr [...].
Przyczyną odmowy zwrotu nieruchomości było stwierdzenie w toku postępowania administracyjnego, że działki, których dotyczy wniosek, położone przy ul. [...] w Mielcu (stanowiące część obecnych działek nr: [...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...] i [...]) zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, określonym w decyzji o wywłaszczeniu oraz planie zagospodarowania osiedla mieszkaniowego "[...]" w Mielcu, dlatego nie mogą podlegać zwrotowi. Ponadto na działkach nr [...],[...],[...] oraz [...] ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, ujawnione w księgach wieczystych przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przed 1 stycznia 1998 r., wobec czego zgodnie z art. 229 tej ustawy roszczenie o zwrot nie przysługuje. Działka nr [...] nie może stanowić przedmiotu zwrotu, bowiem jest własnością S. O. Wprawdzie nie odnaleziono decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny stanowiący podstawę wydania decyzji o wywłaszczeniu części obecnych działek nr [...],[...],[...] i [...] przy dawnej ul. [...], jednakże oględziny potwierdziły zgodność wykorzystania powyższego terenu z celem wywłaszczenia oraz z planem zagospodarowania osiedla mieszkaniowego "[...]".
Ustalono ponadto, iż działki nr [...] i [...] w chwili wywłaszczenia nie były wyłączna własnością wnioskodawców bądź też ich poprzedników prawnych, a wnioskodawcy wezwani o przedłożenie ewentualnych pełnomocnictw do występowania w imieniu pozostałych właścicieli lub też do wykazania, że są ich spadkobiercami, nie uzupełnili tego braku.
W skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie C. C. i M. C. domagali się wyeliminowania z kręgu stron postępowania, osób wskazanych w rozdzielniku zaskarżonej decyzji, które nabyły prawa do nieruchomości, bowiem nie przysługuje im przymiot stron postępowania. Ponowili żądanie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz pokrycia wszelkich, szczegółowo określonych, strat finansowych, które ponieśli w związku z tym wywłaszczeniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że żądanie swoje wnioskodawcy opierają na przepisie art. 137 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2063 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą. Przepis ten przewiduje, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Przepis art. 137 ust. 1 powołanej ustawy wskazuje, że do uznania zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest stwierdzenie, że pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Przy takim brzmieniu powołanych przepisów negatywną przesłankę dla uwzględnienia wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości stanowi ustalenie, że nieruchomości zostały wykorzystane zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu. Przesłankę eliminującą możliwość uwzględnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości określa również art. 229 ustawy wykluczając możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Zgodnie z ustaleniami organów, które nie są kwestionowane przez skarżących, objęte wnioskiem działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji o wywłaszczeniu oraz planie zagospodarowania osiedla mieszkaniowego "[...]" w Mielcu, dlatego nie mogą podlegać zwrotowi z uwagi na brak przesłanki "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Poza tym na działkach [...],[...],[...] i [...] ustanowiono wieczyste użytkowanie na rzecz [...] Spółdzielnie Mieszkaniowej w Mielcu ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., wobec czego roszczenie o zwrot tych działek - w świetle art. 229 tej ustawy - nie przysługuje. Działka nr [...] nie może również podlegać zwrotowi, bowiem jest własnością S. O., więc art. 229 ustawy wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku.
Także działki położone przy dawnej ul. [...] nie mogą podlegać zwrotowi z uwagi na brak przesłanki zbędności określonej w art. 137 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub negatywną przesłankę określoną w art. 229 tej ustawy. W przypadku działek [...],[...] i [...] zrealizowany został na nich cel wywłaszczenia. Działka [...] stanowi własność Parafii [...] p.w. [...] w Mielcu, a prawo to zostało ujawnione w KW nr [...] w dniu [...] stycznia 1995 r. Działka [...] stanowi własność [...] Spółdzielnie Mieszkaniowej w Mielcu. Na działkach nr [...] i [...] zrealizowano cel wywłaszczenia, a ponadto w chwili wywłaszczenia nie były wyłączną własnością wnioskodawców bądź ich poprzedników prawnych. Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpić muszą wszyscy współwłaściciele wywłaszczonych działek lub wszyscy ich następcy prawni. Wnioskodawcy w niniejszej sprawie nie reprezentują wszystkich współwłaścicieli dawnych działek nr [...] i [...] stąd też nie mogą domagać się zwrotu tych działek.
Zarówno realizacja celu wywłaszczenia, jak i brak wniosku wszystkich uprawnionych osób niezależnie od siebie uniemożliwiają pozytywne rozpatrzenie wniosku o zwrot tych nieruchomości. Nie jest trafny zarzut dotyczący niezrealizowania przez organy wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Organ I instancji realizując wytyczne Sądu dołączył do akt sprawy zaświadczenia z ksiąg wieczystych obejmujące działki objęte niniejszym postępowaniem, jak również ustalił, że U. C. wywodzi swoją legitymację procesową z faktu małżeństwa z C. C., a nie z faktu własności wywłaszczonych nieruchomości lub następstwa prawnego po poprzednich właścicielach tej nieruchomości. Nie jest zasadny również zarzut dotyczący braku przymiotu strony niniejszego postępowania u nowych właścicieli działek objętych wnioskiem. Osobom tym przysługuje w niniejszym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. bowiem postępowanie dotyczy interesu prawnego tych osób, wynikającego z prawa własności działek objętych postępowaniem.
Pozostałe elementy skargi to żądania C. C. i M. C. dotyczące zwrotu nieruchomości, wypłaty odszkodowań i zadośćuczynienia. Żądania te nie mogły zostać uwzględnione ponieważ sąd administracyjny orzeka jedynie kasacyjnie, a ponadto skarga okazała się nieuzasadniona.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zarzucając mu:
- – naruszenie prawa wynikającego z przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w tym przedwczesnym zajęciu nieruchomości zanim podjęto decyzję o wywłaszczeniu,
- – naruszenie przepisów postępowania przez brak sprawdzenia przy wydaniu decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny dla uwłaszczenia działek skarżących oraz z powodu braku ich udziału w oględzinach zainteresowanych stron - skarżących, a także z powodu, że przejęcia działek dokonano przed [...] lipca 1979r tj. rok przed decyzją wywłaszczeniową.
Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez oddanie działek nieruchomości przejętych z naruszeniem prawa na rzecz skarżących, lub zapłatą odszkodowania - ekwiwalentu za wywłaszczone nieruchomości wraz z kosztami postępowania sądowego za II Instancje.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazano, że w uzasadnieniu Sąd podał, że decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2007 r. nie narusza prawa i z tego powodu stosownie do art. 151 k.p.a. skarga nie została uwzględniona. Podane w uzasadnieniu wyroku motywy Sądu są niepełne i nie odzwierciedlają dowodów i argumentów skarżących zalegających w aktach sprawy jak na przykład pisma Ministerstwa Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] września 1979 r., gdzie wskazano, że co do odszkodowanie będzie wydana odrębna decyzja oraz, że nie została sporządzona nowa wycena zajętego majątku.
Skarżący stwierdzili, że nie została doręczona w tej sprawie żadna decyzja, ani nie rozpatrzono skargi na wycenę zajętego majątku. Również poprzednie starania poprzez Prokuraturę Wojewódzką w Rzeszowie nie doczekały się realizacji a zwłaszcza wypłaty odszkodowania. Późniejsze oględziny w terenie odbyły się bez udziału stron skarżących. Aktualna własność S. O. i W. nie była przedmiotem uwłaszczenia na ich rzecz, a na rzecz Skarbu Państwa, a przeniesienia własności dokonano bez udziału byłych właścicieli i odbyło się to z naruszeniem prawa. Dalej skarżący podnieśli, że nieruchomości wywłaszczone mogą być wykorzystane tylko na ten cel, na który zostały wywłaszczone. W tej sprawie skarżący zawsze występowali o zwrot choćby części niewykorzystanego majątku. Skarb Państwa nigdy nie zawiadomił skarżących, że uwłaszczenia na rzecz osób fizycznych dokonano zmieniając pierwotną decyzję dotychczasowych właścicieli.
Zdaniem skarżących niewykorzystana nieruchomość, choćby w części powinna być zwrócona byłym właścicielom. Okoliczności te nie były, a powinny być w postępowaniu dokładnie wyjaśnione. Poszkodowani nie mogą się z tym stanem dotychczasowego postępowania zgodzić, skoro w każdym postępowaniu administracyjnym były uchybienia procesowe. Przejęcie majątku nastąpiło rok wcześniej, a decyzję wywłaszczeniową wydano [...] lipca 1999r. Skarb Państwa nie zwrócił nie wykorzystanej nieruchomości w trybie obowiązujących przepisów, ani nie zapłacił żadnego odszkodowania za wywłaszczony grunt, a wszystkie starania skarżących pozostawały bez pozytywnego rozpatrzenia.
Sąd I instancji sprawdził dokładnie całego biegu aktu wywłaszczenia, a w szczególności nie zwrócił uwagi na brak właściwej wyceny przejętego majątku, zapłaty za niego i zwrotu nieruchomości, które stały się zbędne dla celów wywłaszczenia. Skarżący nie dochodzili odszkodowania, ponieważ byli przekonani, że należność będzie im zwrócona. Wykazano, że naruszone zostały prawa skarżących, a postępowania administracyjne miały za cel uprawomocnić decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości, w tym brak zapłaty za przejęte nieruchomości, a późniejsze wpisywanie własności do Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Mielcu na rzecz Szkoły Podstawowej Nr [...] w Mielcu, Parafii [...] przy [...] i [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w Mielcu oraz osób fizycznych było działaniem organów administracyjnych dla usankcjonowania faktów dokonanych przy pozbawieniu właścicieli należności za utracone nieruchomości. Nie można tu też stwierdzić czy wszystkie obiekty, które zostały zbudowane na odebranych skarżącym gruntach figurowały w zatwierdzonym projekcie zabudowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,
Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Jak jednolicie wskazuje się w orzecznictwie, z uwagi na związanie NSA granicami skargi kasacyjnej niezbędne jest wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd I instancji (por. Hanna Knysiak – Molczyk. Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Warszawa 2009r. str. 154 – 155). Skarga kasacyjna wniesiona w imieniu skarżących w sprawie niniejszej przywołuje w całej swej treści wyłącznie jeden przepis prawa, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. – przywołany zresztą za wyrokiem sądu I instancji. Przepis ten, stanowiący procesową podstawę rozstrzygnięcia oddalającego skargę stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Wskazuje on zatem przesłanki, formę i treść jaką przybiera orzeczenie sądu pierwszej instancji po merytorycznym rozpoznaniu skargi. O naruszeniu powołanego przepisu można mówić wówczas, gdy sąd pierwszej instancji wadliwie stwierdzi, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub procesowego, jak i wtedy, gdy Sąd ten błędnie uzna, iż wytknięte naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Tym samym, aby przepis art. 151 p.p.s.a. mógł stanowić skuteczną podstawę kasacyjną niezbędne jest jednoczesne wskazanie, jakich mających wpływ na wynik sprawy naruszeń przepisów prawa sąd pierwszej instancji się nie dopatrzył. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie zawarto takiego niezbędnego dopełnienia podstawy kasacyjnej opierającej się na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił bowiem, jaki konkretnie przepis prawa materialnego lub procesowego naruszył sąd, uznając, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Innymi słowy nie wskazano konkretnych przepisów, które należycie zastosowane przez sąd I instancji w procesie oceny legalności zaskarżonej decyzji, powinny, zdaniem skarżących spowodować uwzględnienia skargi.
Nie odpowiada bynajmniej wymogom skargi kasacyjnej przywołanie ogólnego zarzutu naruszenia przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 17 poz. 70 z późn. zm.). Ustawa ta zawierała bowiem 56 artykułów, dzielących się na mniejsze jednostki redakcyjne: ustępy i punkty, stanowiące odrębne przepisy prawa, zaś autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnego konkretnego przepisu tej ustawy, który miałby jego zdaniem naruszyć sąd I instancji.
W tym stanie sprawy, uznając, że skarga kasacyjna nie powołuje się na usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.