Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 476/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z 24 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 126/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę W. sp. z o.o. w L. na bezczynność Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W. sp. z o.o. w L. (dalej także jako skarżąca) zaskarżyła do sądu administracyjnego bezczynność Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także jako Dyrektor) w sprawie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330; dalej: "u.d.i.p."), poprzez zaniechanie udostępnienia informacji publicznej, polegające na udzieleniu na prawidłowo złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej odpowiedzi szczątkowej oraz wymijającej, a ponadto zawierającej informacje powszechnie dostępne i niezwiązane z treścią wniosku.

Skarżąca wyjaśniła, że 16 lipca 2018 r. wystąpiła do Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. algorytmu podziału środków finansowych przyznawanych wybranym w konkursie świadczeniodawcom w postępowaniu nr [...], w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie badania tomografii komputerowej (TK). Celem wniosku było uzyskanie dokładnej informacji, w jaki sposób NFZ dokonuje obliczenia wartości przyszłego kontraktu przy zawieraniu umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ze świadczeniodawcami wybranymi w wyniku postępowania konkursowego, albowiem informacje te nie są powszechnie dostępne, a sposób podziału środków finansowych budzi uzasadnione wątpliwości.

Dalej podniosła, że organ do dnia wniesienia skargi nie udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na pismo skarżącej Dyrektor wskazał jedynie, iż komisja konkursowa zobowiązana jest stosować jednolite zasady, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz przywołał ogólne kryteria oceny ofert, tj. wartość zamówienia, maksymalną liczbę umów, które mają zostać zawarte, wykazany potencjał, liczbę oraz cenę świadczeń, a także pozycję oferenta w rankingu otwarcia.

W ocenie skarżącej powołanie się na ogólne regulacje obowiązujące NFZ przy prowadzeniu postępowań konkursowych nie stanowi odpowiedzi na jej wniosek. Skarżąca podkreśliła, że Dyrektor jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji będących informacjami publicznymi stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. oraz art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1938; dalej jako "u.ś.o.z."). Jednocześnie wskazała, że wnosiła o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej gospodarowania publicznymi środkami finansowymi, o których mowa w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Tym samym wnioskowane dane stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu, a ponadto znajdującą się w posiadaniu organu.

Skarżąca podniosła, że nie udzielając odpowiedzi na pytanie wnioskodawcy, organ dopuścił się zatem naruszenia w szczególności art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a także art. 13 ust. 1 u.d.i.p., określającego 14-dniowy termin na udzielenie odpowiedzi na złożony wniosek. Odpowiadając na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób ogólnikowy oraz niepełny, organ okazał daleko idącą ignorancję względem wnioskodawcy, którą należy traktować należy jako nieudzielenie żądanej informacji.

W konsekwencji, w ocenie skarżącej, uznać należy, że w sprawie doszło do bezczynności Dyrektora w sprawie rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej.

Mając na względzie powyższe skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącej oraz o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), a ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor stwierdził, że zarzuty zawarte w skardze są całkowicie bezzasadne i tym samym nie zasługują na uwzględnienie, a skarga winna zostać oddalona w całości.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ wskazał, że bez wątpienia wywiązał się z obowiązków nałożonych przez ww. ustawę.

Zdaniem Dyrektora w skierowanej do skarżącej odpowiedzi z 26 lipca 2018 r. udzielił wnioskowanej informacji publicznej, wyjaśniając, że w postępowaniach konkursowych o wskazanych numerach komisja konkursowa jest zobowiązana stosować jednolite zasady wynikające z obowiązujących przepisów prawa, tj. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1372), rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1980) oraz zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.). W nawiązaniu do ww. przepisów - przygotowując propozycje do negocjacji - komisja konkursowa bierze pod uwagę:

1. 1. wartość zamówienia wskazanego w ogłoszeniu o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;
2. 2. maksymalną liczbę umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu postępowania, wskazaną w ogłoszeniu o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;
3. 3. potencjał wykazany przez oferenta w ofercie;
4. 4. liczbę świadczeń zamieszczoną przez oferenta w ofercie;
5. 5. cenę świadczeń zamieszczoną przez oferenta w ofercie (czy oferta nie zawiera ceny rażąco niskiej w stosunku do przedmiotu zamówienia);
6. 6. pozycję oferenta w rankingu otwarcia (ranking powstały w oparciu o łączną liczbę punktów oceny, uwzględniającej wszystkie kryteria różnicujące oferty, tj. jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość, inne, cena).

W oparciu o ww. dane, komisja konkursowa podejmuje decyzje dotyczące negocjacji, tj. decyzję o ich przeprowadzaniu, wyborze zaproszonych oferentów oraz propozycję wartości środków finansowych w przypadku poszczególnych oferentów.

Ostateczna decyzja w zakresie ceny i liczby świadczeń opieki zdrowotnej obwiązujących po zakończeniu postępowania konkursowego zapada po ustaleniu stanowisk stron w trakcie negocjacji i znajdowała odzwierciedlenie w protokole końcowym.

W związku z powyższym, w ocenie organu, skarżąca uzyskała wnioskowaną informację publiczną, zgodnie z dysponowanymi informacjami i wiedzą organu. Udzielona odpowiedź koresponduje dokładnie z treścią i znaczeniem pytania postawionego we wniosku.

Ponadto organ wyjaśnił, że w piśmie z 26 lipca 2018 r. przedstawił wnioskującej Spółce wzór postępowania co do podziału środków w danym konkursie, jakim kierowała się komisja konkursowa. Nie są to, jak twierdzi skarżąca, dane ogólnie i powszechnie znane. Nie ma żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, czy też przepisu zarządzeń Prezesa NFZ, w których wskazywano by na podane przez organ elementy jakie komisja bierze łącznie pod uwagę, podejmując decyzję o negocjacjach, zapraszaniu poszczególnych oferentów czy przygotowaniu propozycji negocjacyjnych. Elementy podane przez organ są enumeratywnie, precyzyjnie i wyczerpująco wymienione, tym samym twierdzenie skarżącej jakoby odpowiedź organu była "szczątkowa oraz wymijająca" nie powinno znaleźć uznania sądu.

Organ podkreślił, że żądanie zawarte we wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej wyznaczyło zakres udzielonej odpowiedzi, która pozostaje w ścisłym związku z treścią zadanego pytania i stanowi realizację prawa do uzyskania informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dodatkowo organ podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się jednoznacznie, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku poszukiwania takiej interpretacji złożonego wniosku, która miałaby odpowiadać intencji wnioskodawcy. To w interesie wnioskodawcy leży odpowiedni sposób sformułowania żądania, nakierowany na konkretne dane, posiadające walor informacji publicznej. Nie można zatem uznać, jak subiektywnie twierdzi skarżąca, że odpowiedź na przedmiotowy wniosek była ogólnikowa. To, że odpowiedź z pisma z 26 lipca 2018 r. nie była - jak skarżąca wskazuje – odpowiedzią, której oczekiwał wnioskodawca, nie oznacza, iż była wymijająca i niepełna. Z obiektywnego punktu widzenia stanowiła ona odpowiedź zgodną ze złożonym wnioskiem. Skarżąca, nie będąc usatysfakcjonowana treścią udzielonej odpowiedzi, może w dowolnym czasie sformułować nowy wniosek o konkretnej i precyzyjnej treści.

Nie ulega zatem wątpliwości, że organ udzielił informacji publicznej z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek skarżącej wpłynął do kancelarii Dyrektora 18 lipca 2018 r., a odpowiedź zawierająca udostępnienie informacji została przesłana 26 lipca 2018 r., zatem w terminie 8 dni od dnia złożenia wniosku. Tym samym zarzucana organowi bezczynność nie ma potwierdzenia w zaistniałym w niniejszej sprawie stanie faktycznym.

Dodatkowo organ podniósł, że skarżąca, formułując subiektywne zarzuty dotyczące złej woli organu oraz działania jedynie w celu uniknięcia odpowiedzialności za brak udostępnienia informacji publicznej, zdaje się mieć na celu wyłącznie uzasadnienie żądania nałożenia na organ grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jednakże grzywna taka jest środkiem represyjno-dyscyplinującym i powinna być stosowana jako ostateczność w drastycznych przypadkach zwłoki organu i gdy istnieje obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Skoro w analizowanym stanie faktycznym organ nie pozostaje w bezczynności, to brak jest przesłanek do nałożenia grzywny na podstawie ww. przepisów prawa.

Na rozprawie 24 października 2018 r. strona skarżąca przedłożyła kopię odpowiedzi na wniosek udzielonej przez Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału NFZ, oświadczając, iż stanowił ona udostępnienie informacji na wniosek tożsamej treści. W ocenie skarżącej, dowodzi to nierzetelności organu bezczynnego w niniejszej sprawie, który analogicznych informacji nie udostępnił.

Dyrektor podniósł natomiast, iż odpowiedź jest co do treści analogiczna do udzielonej przez niego, dodatkowo wskazując, iż organ nie dysonuje żadnym algorytmem (wzorem), w oparciu o który oceniane są przedłożone wnioski.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Łodzi w zakresie udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku skarżącej z 16 lipca 2018 r. Z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął stosownej czynności. O bezczynności organu na gruncie przepisów u.d.i.p. można mówić wyłącznie wówczas, gdy adresatem wniosku jest podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.

Sąd ten zaznaczył, że Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Łodzi jest podmiotem obowiązanym do udostępniania tego rodzaju informacji, bowiem zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1510) dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu kieruje oddziałem wojewódzkim Funduszu i reprezentuje Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego oddziału. Jest więc podmiotem, o którym mowa art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., tj. reprezentującym państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że pojęcie informacji publicznej zostało określone przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., następnie omówił te przepisy, a także art. 5, art. 13 ust 1 i 2, art. 14 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Sąd ten podniósł, że analiza uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do konkluzji, iż w razie skierowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podmiot, do którego wniosek taki został skierowany, może zachować się w jeden z poniższych sposobów:

1. 1. udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia; wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno-technicznej;
2. 2. odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 ustawy), czego winien dokonać w formie decyzji administracyjnej;
3. 3. odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
4. 4. powiadomić pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji publicznej, albo powiadomić, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, albo że do udostępnienia żądanej informacji publicznej mają zastosowanie przepisy szczególne określone w innych aktach prawnych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji co do zasady żądane przez skarżącą informacje w zakresie sposobu podziału środków finansowych przyznawanych wybranym w konkursie świadczeniodawcom w postępowaniu w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, mają charakter informacji publicznej. Skarżąca zażądała przedstawienia jej konkretnego algorytmu (wzoru), którym posłużono się w celu podziału środków publicznych, o których wyżej mowa. W odpowiedzi na tak sformułowany wniosek organ wyjaśnił, jakie okoliczności komisja konkursowa bierze pod uwagę, przygotowując propozycję do negocjacji, a następnie podkreślił, że w oparciu o ww. dane komisja konkursowa podejmuje decyzję o przeprowadzeniu negocjacji, wyborze zaproszonych oferentów oraz propozycję wartości środków finansowych w przypadku poszczególnych oferentów. Wyjaśniono również, że ostateczna decyzja w zakresie ceny i liczby świadczeń opieki zdrowotnej obowiązujących po zakończeniu postępowania konkursowego zapada po ustaleniu stanowisk stron w trakcie negocjacji i znajduje odzwierciedlenie w protokole końcowym.

Sąd ten wyjaśnił, że algorytm, według słownika języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego, jest pojęciem matematycznym, które oznacza ustalone reguły postępowania przy obliczaniu wartości polegające na periodycznym wykonywaniu pewnego zespołu działań. W matematyce algorytmem nazywamy działanie, które prowadzi do wyniku po skończonej liczbie kroków wykonywanych zupełnie mechanicznie. Przez algorytm rozumie się również określony sposób rozwiązania jakiegoś problemu (zadania), składający się z ciągu następujących po sobie czynności (lub instrukcji). Zadaniem algorytmu jest przeprowadzenie systemu z pewnego stanu początkowego do pożądanego stanu końcowego.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że z wyjaśnień organu wynika, że poza informacjami przekazanymi skarżącej, nie dysponuje on żadnym ustalonym algorytmem (wzorem), którym posługuje się przy podziale środków finansowych przyznawanych wybranym w konkursie świadczeniodawcom w postępowaniu w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Końcowy podział środków finansowych jest natomiast wynikiem pewnego procesu myślowego członków komisji konkursowej, obejmującego przetworzenie posiadanych informacji, skutkującego zajęciem wspólnego stanowiska. Jest to zatem pewien etap (stadium) na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Odzwierciedlenie tego procesu, jak wskazał organ, znajduje się w protokole końcowym komisji konkursowej.

Sąd podkreślił, że o bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej można mówić jedynie wtedy, gdy żądana informacja publiczna istnieje - została wytworzona. Skoro, jak twierdzi organ, nie istnieje żądany przez skarżącą konkretny algorytm (wzór), to nie można zarzucić organowi bezczynności w zakresie udostępnienia takiego algorytmu (wzoru). Tym samym nie można zobowiązać organu do udostępnienia nieistniejącej informacji publicznej, co do której skarżąca podejrzewa jedynie, że "powinna istnieć". Fakt niezadowolenia skarżącej ze sposobu załatwienia jej wniosku nie może natomiast przesądzać o zasadności skargi.

Zdaniem tego Sądu przedłożona przez skarżącą informacja, udzielona przez Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału NFZ (przy założeniu, że odnosi się do tożsamego wniosku) nie może przesądzać o "niekompletności" czy też "nieprawdziwości" informacji udzielonej przez organ w niniejszej sprawie, dowodząc co najwyżej braku precyzji wniosku, który pozwalał różnym organom na różne odczytywanie jego brzmienia. Pojęcie algorytm (przy nieistnieniu "wzoru"), rozumiane jako ciąg następujących po sobie czynności (lub instrukcji), prowadzących do określonego rezultatu, obejmować może szereg różnych operacji. Dla różnych podmiotów, operacje te określone mogą być w sposób odmienny lub też w odmienny sposób stosowane. Ich odmienność nie stanowi o bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek, sformułowany bez tego rodzaju precyzji, która umożliwiałaby szczegółową kontrolę zakresu udostępnionej informacji.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca Spółka reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zobowiązania przez Naczelny Sąd Administracyjny do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącej. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1. 1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej i oddalenie skargi w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie udostępnił jej pomimo prawidłowo sformułowanego wniosku skarżącego;
2. 2. art. 106 § 1 pkt 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny dowodów w sposób sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, polegający na wadliwym ustaleniu, iż wniosek o udostępnienie informacji złożony przez skarżącego był nieprecyzyjny, podczas gdy wobec przytoczonej przez Sąd definicji algorytmu, wniosek uznać należało za czytelny, zrozumiały i pozwalający na identyfikację informacji, o udostępnienie której wnosił skarżący;
3. 3. art. 106 § 1 pkt 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny dowodów w sposób wybiórczy, polegające na całkowitym pominięciu w rozważaniach sądu dowodu zgłoszonego przez skarżącego na rozprawie w dniu 24 października 2018 r., tj. odpowiedzi na tożsamy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, skierowany do innego oddziału wojewódzkiego NFZ, podczas gdy dowód ten miał istotne znaczenie dla oceny z jednej strony prawidłowości i precyzji wniosku złożonego przez skarżącego, z drugiej zaś dla ustalenia istnienia wnioskowanej informacji publicznej, a zatem był kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy;
4. 4. art. 106 § 1 pkt 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny dowodów w sposób sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, polegający na przyjęciu, iż organ nie dysponował wnioskowaną informacją publiczną w postaci algorytmu podziału środków finansowych przyznanych wybranym w konkursie świadczeniodawcom, podczas gdy wobec faktu zakończenia postępowania konkursowego i nierównomiernego rozdysponowania środków finansowych pomiędzy wybranych oferentów, oczywistym jest, iż organ musiał posługiwać się jakimś algorytmem, bądź schematem działania, dokonując podziału środków, co czyni ustalenia Sądu pozbawionymi logiki;
5. 5. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 119S z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie i ustalenie, ze działanie organu polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji publicznej i przekazaniu informacji o charakterze ogólnodostępnym i ogólnikowym nie nosiło znamion bezczynności, podczas gdy udzielenie informacji niepełnej lub niezgodnej z wnioskiem również stanowi przejaw bezczynności;
6. 6. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu, iż działanie organu było prawidłowe, podczas gdy nawet w przypadku ustalenia, iż wnioskowania informacja w istocie mogła nie istnieć, organ zobowiązany był pisemnie powiadomić o tej okoliczności wnioskodawcę w terminie zakreślonym do udostępnienia informacji publicznej, zaś odpowiedź udzielona przez organ wskazania takiego nie zawierała, co prowadzi do wniosku, iż organ dopuścił się względem skarżącego bezczynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka rozwinęła powyższe zarzuty. Podniosła, że nie tylko dokonana przez Sąd ocena dowodów jest wadliwa, ale również rozważania są niespójne, niekonsekwentne i nielogiczne. Przyjmując bowiem nawet, iż algorytm podziałów środków nie istniał w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (co budzi zasadnicze wątpliwości), udzielonej przez organ odpowiedzi i tak nie sposób uznać za prawidłową. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W tożsamym terminie organ powinien pisemnie poinformować wnioskodawcę o nieposiadaniu wnioskowanej informacji, w przypadku gdyby informacją taką nie dysponował, bądź nie była ona wytworzona. Tymczasem organ, wykazując całkowity brak lojalności względem świadczeniodawcy, udzielił mu wymijającej odpowiedzi, po raz pierwszy sugerując brak istnienia żądanej informacji dopiero na etapie formułowania odpowiedzi na skargę na bezczynność.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny poddaje stosownej analizie zasadność podnoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Co do zasady bowiem weryfikacja prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia "art. 106 § 1 pkt 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c." Przede wszystkim należy zauważyć, że przepis § 1 art. 106 p.p.s.a. nie zawiera punktów. Zgodnie z art. 106 p.p.s.a.: § 1. Po wywołaniu sprawy rozprawa rozpoczyna się od sprawozdania sędziego, który zwięźle przedstawia na podstawie akt stan sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi. § 2. Po złożeniu sprawozdania, strony - najpierw skarżący, a potem organ - zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków. Przewodniczący udziela głosu pozostałym stronom według ustalonej przez siebie kolejności. § 3. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. § 4. Fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. § 5. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.

Jak to już wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a., skoro rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd pierwszej instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast właściwy do zastępowania stron postępowania i jakiegokolwiek uzupełniania czy korygowania za nie podstaw kasacyjnych. Nie może też domniemywać intencji skarżącego i samodzielnie wywodzić dodatkowych zarzutów kasacyjnych z samego uzasadnienia rozpatrywanego środka zaskarżenia.

W wyroku z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. II FSK 4064/14 (LEX nr 2276565) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych, opartych na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., także wskazanie jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne."

Uzasadniając zarzut naruszenia "art. 106 § 1 pkt 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c." autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i przekroczenie jej granic. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest on usprawiedliwiony.

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że wnioskiem 16 lipca 2018 r., powołując się na wskazane w nim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), dalej: u.d.i.p., skarżąca kasacyjnie Spółka wystąpiła do Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o udostępnienie algorytmu (wzoru) podziału środków finansowych przyznawanych wybranym w konkursie świadczeniodawcom w postępowaniu nr [...] w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie badania tomografii komputerowej (TK).

W odpowiedzi na tak sformułowany wniosek organ udzielił odpowiedzi pismem z 26 lipca 2018 r. Poinformował wnioskodawcę, że w postępowaniach konkursowych: (...), w tym w postępowaniu nr [...] komisja konkursowa jest zobowiązana stosować jednolite zasady, wynikające z obowiązujących przepisów prawa, tj. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1372), rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1980) oraz zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.). W nawiązaniu do ww. przepisów - przygotowując propozycje do negocjacji - komisja konkursowa bierze pod uwagę:

1. 1. wartość zamówienia wskazanego w ogłoszeniu o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;
2. 2. maksymalną liczbę umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu postępowania, wskazaną w ogłoszeniu o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;
3. 3. potencjał wykazany przez oferenta w ofercie;
4. 4. liczbę świadczeń zamieszczoną przez oferenta w ofercie;
5. 5. cenę świadczeń zamieszczoną przez oferenta w ofercie (czy oferta nie zawiera ceny rażąco niskiej w stosunku do przedmiotu zamówienia);
6. 6. pozycję oferenta w rankingu otwarcia (ranking powstały w oparciu o łączną liczbę punktów oceny, uwzględniającej wszystkie kryteria różnicujące oferty, tj. jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość, inne, cena).

Wyjaśnił, że w oparciu o ww. dane, komisja konkursowa podejmuje decyzje dotyczące negocjacji, tj. decyzję o ich przeprowadzaniu, wyborze zaproszonych oferentów oraz propozycję wartości środków finansowych w przypadku poszczególnych oferentów.

Ostateczna decyzja w zakresie ceny i liczby świadczeń opieki zdrowotnej obwiązujących po zakończeniu postępowania konkursowego zapada po ustaleniu stanowisk stron w trakcie negocjacji i znajdowała odzwierciedlenie w protokole końcowym.

Dokonując oceny czy zobowiązany organ udzielił informacji publicznej w sposób prawidłowy, a więc czy udzielona informacja nie jest wymijająca lub niepełna, Sąd pierwszej instancji miał też na uwadze dodatkowo wyjaśnienia organu, z których wynika, że poza informacjami przekazanymi skarżącej kasacyjnie, nie dysponuje on żadnym ustalonym algorytmem (wzorem), którym posługuje się przy podziale środków finansowych przyznawanych wybranym w konkursie świadczeniodawcom w postępowaniu w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Końcowy podział środków finansowych jest natomiast wynikiem pewnego procesu myślowego członków komisji konkursowej, obejmującego przetworzenie posiadanych informacji, skutkującego zajęciem wspólnego stanowiska. Jest to zatem pewien etap (stadium) na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Odzwierciedlenie tego procesu, jak wskazał organ, znajduje się w protokole końcowym komisji konkursowej.

Prawidłowo, oceniając zasadność wniesionej w niniejszej sprawie skargi, Sąd ten miał na uwadze pojęcie algorytmu, powołując się w tym względzie na słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego. Według ww. słownika, algorytm jest pojęciem matematycznym, które oznacza ustalone reguły postępowania przy obliczaniu wartości polegające na periodycznym wykonywaniu pewnego zespołu działań. W matematyce algorytmem nazywamy działanie, które prowadzi do wyniku po skończonej liczbie kroków wykonywanych zupełnie mechanicznie. Przez algorytm rozumie się również określony sposób rozwiązania jakiegoś problemu (zadania), składający się z ciągu następujących po sobie czynności (lub instrukcji). Zadaniem algorytmu jest przeprowadzenie systemu z pewnego stanu początkowego do pożądanego stanu końcowego.

Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie, prawidłowo Sąd pierwszej instancji, mając na względzie z jednej strony treść wniosku skarżącej Spółki z dnia 16 lipca 2018 r., z drugiej zaś treść udzielonej przez organ pismem z dnia 26 lipca 2018 r. odpowiedzi na ów wniosek oraz dodatkowo wyjaśnienia organu, że nie istnieje żądany przez skarżącą konkretny algorytm (wzór), którym komisja konkursowa posługuje się przy podziale środków finansowych przyznawanych wybranym w konkursie świadczeniodawcom w postępowaniu w przedmiocie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek skarżącej spółki z dnia 16 lipca 2018 r.

W świetle powyższego za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny dowodów w sposób sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego przez przyjęcie, że organ nie dysponował wnioskowaną informacją publiczną w postaci algorytmu podziału środków finansowych przyznanych wybranym w konkursie świadczeniodawcom.

Nie można także zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że naruszył art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny dowodów w sposób wybiórczy, polegające na całkowitym pominięciu w rozważaniach dowodu zgłoszonego przez skarżącego na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. w postaci odpowiedzi na tożsamy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, skierowany do innego oddziału wojewódzkiego NFZ, który to dowód był kluczowy w sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji odniósł się w swoich rozważaniach do ww. dowodu, wskazując w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że przedłożona przez stronę skarżąca informacja udzielona przez Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału NFZ (przy założeniu, że odnosi się do tożsamego wniosku) nie może przesądzać o "niekompletności" czy też "nieprawdziwości" informacji udzielonej przez organ w niniejszej sprawie.

Może co najwyżej dowodzić braku precyzji wniosku, który pozwalał różnym organom na różne odczytywanie jego brzmienia. Sąd ten trafnie dodał dla wzmocnienia swojego stanowiska w tym względzie, że pojęcie algorytm (przy nieistnieniu "wzoru"), rozumiane jako ciąg następujących po sobie czynności (lub instrukcji), prowadzących do określonego rezultatu, obejmować może szereg różnych operacji. Dla różnych podmiotów, operacje te określone mogą być w sposób odmienny lub też w odmienny sposób stosowane. Ich odmienność (w tym także jedynie nomenklaturowa, na co zwraca uwagę strona przeciwna) nie stanowi o bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek, sformułowany bez tego rodzaju precyzji, która umożliwiałaby szczegółową kontrolę zakresu udostępnionej informacji. Ze stanowiskiem tym należy się w pełni zgodzić. W tej sytuacji za nieskuteczne także uznać należało podniesione w ramach zarzutu naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów oraz, że dokonał oceny dowodów w sposób sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, poprzez wadliwe ustalenie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony przez skarżącego był nieprecyzyjny.

Wskazać należ, że jak wynika z utrwalonego już w tym względzie w orzecznictwa sądowoadministracyjnego, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku poszukiwania takiej interpretacji wniosku, która miałaby odpowiadać intencji wnioskodawcy. To w interesie podmiotu wnioskującego o dostęp do informacji publicznej leży sformułowanie wniosku w sposób nakierowany na konkretne dane posiadające walor informacji publicznej. Należy dodać, że jeżeli skarżąca kasacyjnie nie była usatysfakcjonowana treścią udzielonej odpowiedzi na złożony wniosek, mogła w dowolnym czasie sformułować nowy wniosek, o konkretnej i precyzyjnej treści.

Mając powyższe na uwadze za nietrafny uznać także należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie i ustalenie, że działanie organu nie nosiło znamion bezczynności, podczas gdy udzielenie informacji niepełnej lub niezgodnej z wnioskiem również stanowi przejaw bezczynności.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawa ta w art. 3 ust. 1 stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;

1. 2) wglądu do dokumentów urzędowych;
2. 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek.

W świetle wyżej powołanych ustaleń poczynionych w sprawie i dokonanej przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej ich oceny nie sposób uznać, że udzielona skarżącej Spółce na jej wniosek z 16 lipca 2018 r. informacja publiczna była niepełna lub niezgodna z wnioskiem, a tym samym, że działanie organu w niniejszej sprawie nosi znamiona bezczynności. Wskazać należy, że w zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o bezczynności organu możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji czy postanowienia lub innego aktu lub nie podejmuje innej stosownej czynności. Nie ma natomiast znaczenia, z jakich powodów określony akt lub czynność nie została dokonana przez organ. W niniejszej sprawie niesporne jest, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podlegającą udostępnieniu na wniosek.

Z powołanych wyżej i niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że żądana informacja została stronie skarżącej kasacyjnie udostępniona i to w terminie o jakim mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z tych też względów brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, iż działanie organu było prawidłowe.

Nie można także uznać, że udostępniona przez organ w piśmie z 26 lipca 2018 r. informacja była niepełna, wymijająca lub niezgodna z wnioskiem. Fakt niezadowolenia skarżącej kasacyjnie z treści udzielonej przez organ odpowiedzi na jej wniosek nie może przesądzać o zasadności skargi, a tym samym o istnieniu podstaw do przyjęcia bezczynności organu w powyższym przedmiocie. W tej sytuacji nietrafny także okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej i oddalenie skargi. Zgodnie z owym przepisem prawa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

1. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
2. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skoro bowiem Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi strony skarżącej kasacyjnie na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, lecz działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.