Uzasadnienie
Postanowieniem z 19 grudnia 2013 r., IV SAB/Wa 231/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. Z. na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w K. w przedmiocie wydania zaświadczenia.
W uzasadnieniu, Sąd I instancji wskazał, że skarga dotyczyła rozpatrzenia wniosku z 13 października 2013 r. o wydanie zaświadczenia, czy w dniu [...] marca 2009 r. A. Z. wzywała Policję w związku z awanturą domową oraz czy odnotowano interwencje w okresie od 26 maja 2006 r. do 2 marca 2008 r. pod adresem ul. [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że w przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Przepis art. 217 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zgodnie zaś z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., organami administracji publicznej są ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 k.p.a., tj. inne organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.
W niniejszej sprawie skarżący domagał się wydania przez Komendanta Komisariatu Policji w K. zaświadczenia dotyczącego interwencji Policji w sprawie awantury domowej, a więc w sprawie mogącej być przedmiotem ewentualnego postępowania o wykroczenie prowadzonego w trybie przepisów ustawy z 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2013 r. poz. 395). Nie stanowi ona zatem indywidualnej sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, w której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. o wydawaniu zaświadczeń, zaś Komendant Komisariatu Policji w K. nie działał w ramach prowadzonego postępowania jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Uwzględniając powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa sprawa nie należy do kategorii spraw, w których zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej.
Skargą kasacyjną W. Z. zaskarżył opisane postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1. art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., przez uznanie, że sprawa dotycząca wydania zaświadczenia nie należy do właściwości sądu administracyjnego, dlatego nie można na tę kategorię spraw wnosić skarg na bezczynność organu administracji publicznej, gdyż byłoby to niezgodne z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.,
- 2. art. 149 zdanie ostatnie p.p.s.a. przez niezbadanie przesłanek do jego zastosowania, a w konsekwencji także art. 132 p.p.s.a. przez nierozstrzygnięcie sprawy wyrokiem,
- 3. art. 161 pkt 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy bezsporne jest wydanie przez Komendanta Komisariatu Policji w K. zaświadczenia o treści żądanej, jednakże dopiero po złożeniu skargi na bezczynność, co powinno skutkować zasądzeniem od tego organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego z mocy art. 200 p.p.s.a.
- 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwą wykładnię przepisów: a) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. polegającą na pominięciu korespondującego z nim pkt 4, b) art. 217 § 1 k.p.a. przez dowolne wyodrębnienie wydawania zaświadczeń dotyczących interwencji Policji w sprawie awantury domowej, które mogą być przedmiotem ewentualnego postępowania o wykroczenie prowadzonego w trybie przepisów ustawy – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, c) art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. przez uznanie, że komendant komisariatu Policji nie może działać w ramach prowadzonego postępowania jako organ administracji publicznej, pomimo że w rzeczywistości jest terenowym organem administracji rządowej (zespolonej).
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że stanowisko Sądu I instancji jest nie do przyjęcia, ponieważ Policja zamiast wydać zaświadczenie, prowadziłaby czynności wyjaśniające w sprawie o wykroczenie. Jeżeli czynności te nie dostarczyłyby podstaw do wniesienia wniosku o ukaranie, to należałoby zawiadomić o tym ujawnionych pokrzywdzonych oraz osobę, która złożyła zawiadomienie. Sąd w istocie w sposób dorozumiany uznał, że Komendant wydając zaświadczenie zgodne z żądaniem rażąco naruszył art. 217 w zw. z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.
Kognicją sądu administracyjnego objęto wszelkie formy działania administracji publicznej w sprawach indywidualnych, w tym takich które nie są podejmowane w sformalizowanym postępowaniu, jakim jest wydawanie zaświadczeń, a niedopuszczalna jest wykładnia, która pozbawia jednostkę prawa zaskarżenia działania organu administracji publicznej.
Sąd nie dokonał żadnej refleksji co do charakteru prawnego zaświadczenia. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest bezsporne, że organ wydał skarżącemu zaświadczenie o żądanej treści, ale uczynił to z przekroczeniem siedmiodniowego terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a. oraz dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność. W dniu orzekania, przez Sąd, to jest 19 grudnia 2013 r. organ nie trwał już w bezczynności. Gdyby Sąd procedował prawidłowo, to powinien orzec o rażącej bezczynności organu, umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania zaświadczenia i zasądzić zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego na podstawie art. 149 § 1 zd. ostatnie, art. 161 § 1 pkt 3 i art. 200 p.p.s.a.
Wbrew stanowisku, które zostało wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, każdy komendant komisariatu Policji jest terenowym organem administracji rządowej sensu largo (por. art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm., w zw. z § 3 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 1041 KGP z 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji, Dz. Urz. KGP z 1 lipca 2013 r.). Każdy z wymienionych tam kierowników jednostek terenowych Policji jest organem administracji publicznej, zarówno w rozumieniu art. 217 § 1 k.p.a. jak i art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., ponieważ działa w imieniu Państwa i na jego rachunek.
Ponadto, jeżeli skarga na bezczynność dotyczyłaby złożenia żądania do podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, to powinna zostać oddalona a nie odrzucona.
Przepis art. 217 § 1 w zw. z art. 1 pkt 4 k.p.a. nie zawierają żadnego wyróżnienia spraw wydawania zaświadczeń w sprawach interwencji rodzinnych. Istotny jest tylko fakt, czy organ administracji publicznej jest w posiadaniu ewidencji, rejestrów bądź innych danych, stosownie do treści art. 218 § 1 k.p.a. Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że w Komisariacie Policji w K. prowadzona była ewidencja o interwencjach Policji w miejscowości [...], co umożliwiło wydanie zaświadczenia o treści żądanej.
Skoro zaświadczenie zostało wydane, to należało postąpić jak wyżej wskazano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która jednak nie miała miejsca.
Zaskarżone postanowienie należało uchylić. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Istotą zaświadczenia jest urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego przez organ administracji publicznej (art. 217 § 2 k.p.a.). Jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, z powiązania tej regulacji z kodeksową definicją organu administracji publicznej (z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.) oraz ustawą o Policji (art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy) wynika, że Komendant komisariatu Policji jest organem administracji rządowej w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.), organ administracji publicznej obowiązany jest wydać taki dokument, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Po zbadaniu, czy organ do którego zwrócono się o wydanie zaświadczenia jest organem administracji rządowej, należy dokonać oceny, czy wnioskodawca posiada interes prawny w jego uzyskaniu, a organ posiada dokumentację umożliwiającą wydanie takiego zaświadczenia.
W niniejszej sprawie jest bezsporne, że organ administracji publicznej – Komendant Komisariatu Policji w K. posiada wykaz interwencji Policji, wśród których znajduje się interwencja w sprawie awantury domowej, której dotyczył wniosek o wydanie zaświadczenia. Dowodem na to jest wydanie zaświadczenia skarżącemu już po wniesieniu skargi.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 182 § 1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.