Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 478/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3026/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. stwierdził nabycie przez Powiat N. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa, stanowiącego nieruchomość zabudowaną oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,5814 ha, położoną w obrębie [...] miasto N. przy ul. [...] oraz odmówił potwierdzenia nabycia przez Województwo [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie własności nieruchomości zabudowanej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,5814 ha, położonej w obrębie [...] miasto N. przy ul. [...].

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że ze względu na fakt, iż prowadzone postępowanie dotyczyło nieruchomości będącej uprzednio we władaniu Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w Warszawie - jednostki podlegającej podziałowi na część do obsługi dróg wojewódzkich i część do obsługi dróg powiatowych, to przy podejmowaniu decyzji kluczowym zagadnieniem winno być ustalenie sposobu podziału tej jednostki na dzień 1 stycznia 1999 r. Uwzględniając powyższe Wojewoda [...] stwierdził, iż dokumenty znajdujące się w aktach sprawy wskazują jednoznacznie, że sporne mienie nabył z mocy prawa Powiat N..

Od decyzji tej odwołał się Zarząd Województwa [...] argumentując, że decyzja została podjęta w oparciu o wadliwe zarządzenie nr [...] z dnia 30 kwietnia 1999 r. zmieniające wcześniejsze zarządzenie nr [...] z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie podziału WDDM w Warszawie, tym samym rozporządzając mieniem, będącym z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mieniem samorządu Województwa [...].

Minister Skarbu Państwa, po rozpoznaniu odwołania Zarządu Województwa [...], decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. mienie Skarbu Państwa stanowiące działkę nr [...] w N. przy ul. [...] było własnością Skarbu Państwa i pozostawało we władaniu Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w Warszawie.

W związku z reformą ustrojową państwa, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1999 r. Wojewoda Warszawski w dniu 15 grudnia 1998 r. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie podziału WDDM w Warszawie. Jak stwierdzono w uzasadnieniu do projektu zarządzania w sprawie podziału WDDM w Warszawie, istotą wydania powyższego zarządzenia był podział dotychczasowej jednostki zarządzającej drogami dostosowany do powstających, nowych struktur samorządu terytorialnego.

Minister wywiódł, że skoro podstawę podziału jednostki stanowił nowy podział administracyjny, wchodzący w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., to z tą datą powstały również nowe jednostki powstałe do zarządzania nową kategorią dróg powstałą z dniem 1 stycznia 1999 r. Wojewoda [...] słusznie uznał, że mienie wskazane w zarządzeniu nr [...] zmienione zarządzeniem nr [...], obecnie oznaczone jako działka nr [...] w N., pozostawało we władaniu jednostki organizacyjnej przeznaczonej do zarządzania drogami powiatowymi. Zgodnie natomiast z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 1998 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia wykazu instytucji i jednostek organizacyjnych podległych lub podporządkowanych właściwym ministrom i centralnym organom administracji rządowej, wojewodom i innym terenowym organom administracji rządowej albo przez nich nadzorowanych, przekazywanych określonym jednostkom samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1998 r., Nr 165, poz. 1203), Powiat N. został wskazany jako właściwa jednostka samorządu terytorialnego przejmująca Zarząd Dróg Powiatowych w N. W ocenie Ministra, poparciem dla prawidłowości stanowiska wyrażonego przez Wojewodę [...] w kwestionowanej decyzji jest orzecznictwo sądowo-administracyjne odnoszące się do podziału Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w Warszawie, które cytowane jest w kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Organ odwoławczy wskazał, że fakt utrzymywania bazy Obwodu Drogowego przez [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie, co podnosi w odwołaniu pełnomocnik Zarządu Województwa [...], nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nabycia tego mienia przez Województwo [...], a jedynie ewentualne roszczenia wynikające z rozliczeń kosztów utrzymania bazy, które jednak nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania.

Sposób dalszego (po 1 stycznia 1999 r.) wykorzystywania i użytkowania gruntu podlegającego nabyciu z mocy prawa na dzień 1 stycznia 1999 r. nie może więc mieć znaczenia przy podejmowaniu deklaratoryjnej decyzji. Z tych samych względów dla rozstrzygnięcia wydawanej w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" decyzji nie ma również znaczenia stwierdzenie Rejonu Drogowego MZWD w N. o braku możliwości prawidłowego wykonywania obowiązków statutowych po nabyciu spornej działki nr [...] przez Powiat N.. Wydawana w tym trybie decyzja nie jest bowiem decyzją uznaniową, lecz decyzją deklaratoryjną wyłącznie potwierdzającą spełnienie (bądź nie) przesłanek określonych z art. 60 ustawy.

Na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2013 r. Województwo [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części dotyczącej pkt II, którym odmówiono potwierdzenia nabycia przez Województwo [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie własności opisanej wyżej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest uzasadniona.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie uszło uwadze organów, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 24 lutego 2004 r., sygn. akt I SA 1336/03 oddalił skargę Starosty Powiatu i Zarządu Powiatu N. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2000 r. Na mocy tej decyzji organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r., nr 25P/2000 stwierdzającą nabycie przedmiotowego mienia przez Powiat N.. Minister Skarbu Państwa stanął wówczas na stanowisku, że na gruncie art. 60 ustawy znaczenie ma tylko i wyłącznie stan prawny ukształtowany zarządzeniem nr [...] w jego pierwotnym brzmieniu. Minister uznał, że skoro na mocy § 1 zarządzenia [...], z dniem 1 stycznia 1999 r. z WDDM w Warszawie, do pełnienia obowiązków zarządu drogi dróg wojewódzkich wydziela się część mienia w skład którego wchodzi dotychczasowa siedziba Rejonu Drogowego N. WDDM N. ul. [...], to przedmiotowa nieruchomość w dniu 1 stycznia 1999 r. nie była częścią jednostki przejętej przez Powiat N. i w związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia przez Wojewodę [...], w trybie art. 60 ustawy, nabycia przedmiotowego mienia przez Powiat N..

Sąd zauważył, że do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2004 r., sygn. akt I SA 1336/03 nie zostało sporządzone pisemne uzasadnienie, ponieważ żadna ze stron nie wniosła w ustawowym terminie o sporządzenie wyroku wraz z uzasadnieniem. Aby ustalić zakres związania organów, jaki i Sądu orzekającego prawomocnym wyrokiem, o którym mowa wyżej, za niezbędne Sąd uznał sięgnięcie do uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, w uzasadnieniu której wskazano, że w przypadku, gdy w sprawie zapadł wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalający skargę i nie zostało sporządzone pisemne uzasadnienie, ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej (art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) –napotyka na zasadnicze trudności. Zdaniem NSA, ustalenie co było objęte przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w wyroku, jaki był zakres oceny prawnej zaprezentowanej w uzasadnieniu ustnym wyroku (art. 153 p.p.s.a.) i co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.), będzie musiało ograniczyć się do dostępnych organowi danych i informacji.

Następnie Sąd podniósł, że z akt administracyjnych i akt sądowych o sygn. I SA 1336/03 (znanych sądowi z urzędu) wynika, iż oddalenie przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2004 r., sygn. akt I SA 1336/03 skargi Starosty Powiatu i Zarządu Powiatu N. nie było podyktowane brakiem interesu prawnego po stronie wnoszącego skargę. Gdyby bowiem ówczesny Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wnoszący skargę nie ma interesu prawnego oddaliłby skargę na pierwszej rozprawie. Tymczasem NSA uznał za konieczne dokonanie merytorycznej oceny zasadności skargi, skoro ogłoszonym na rozprawie postanowieniem z dnia 7 marca 2002 r., sygn. akt I SA 2067/00 zawiesił postępowanie sądowe, do czasu rozpoznania przez Sąd Najwyższy rewizji nadzwyczajnej wniesionej przez Prezesa NSA od wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 453/00 (NSA oczekiwał na wyjaśnienie przez SN pojęcia "władanie" użytego w przepisie art. 60 ustawy).

Po wydaniu przez SN wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 206/01 Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 czerwca 2003 r., sygn. akt I SA 2067/00 podjął postępowanie sądowe, a po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 24 lutego 2004 r. już WSA w Warszawie ogłosił wyrok. Jak wynika z treści skargi z dnia 26 września 2000 r. Zarząd Powiatu N. i Starosta Powiatu N. stali na stanowisku, że na mocy zarządzenia nr [...], zmienionego zarządzeniem nr [...] zostało przyznane skarżącemu mienie – część dotychczasowej siedziby Rejonu Drogowego N. przy ul. [...], stwarzające warunki do wykonywania zadań w zakresie zarządu dróg powiatowych, w szczególności określonych w art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Z kolei Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko, że na gruncie niniejszej sprawy znaczenie miało zarządzenie nr [...] wydzielające przedmiotowe mienie na potrzeby zarządu drogi dróg wojewódzkich. Z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu 24 lutego 2004 r. wynika ponadto, że Marszałek Województwa [...] popierał stanowisko Ministra Skarbu Państwa. Fakt podzielenia przez WSA w Warszawie stanowiska Ministra potwierdza też pismo Zarządu Powiatu w N. z dnia 29 marca 2006 r. podpisane m. in. przez wicestarostę A. B., który uczestniczył w rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku z dnia 24 lutego 2004 r. Z tego pisma wynika, że w ustnym uzasadnieniu WSA w Warszawie wskazał, iż wprowadzona zarządzeniem nr [...] z dnia 30 kwietnia 1999 r. zmiana zarządzenia nr [...] uniemożliwia nabycie przez Powiat N. spornego mienia z mocy prawa, ale umożliwia nabycie tegoż mienia na wniosek Powiatu.

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, zdaniem Sądu, że istotą sporu w sprawie sądowej było to, czy dla sprawy istotne znaczenie ma zarządzenie nr [...] w pierwotnym brzmieniu i w związku z tym podmiotem uprawnionym do nabycia spornego mienia jest Województwo [...], czy też znaczenie dla sprawy ma zarządzenie nr [...], w brzmieniu nadanym (wydanym po dacie 1 stycznia 1999 r.) zarządzeniem nr [...] i w związku z tym podmiotem uprawnionym do nabycia spornego mienia jest Powiat N.. Pozostałe kwestie nie były sporne między stronami. Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2004 r. oddalił skargę Starosty Powiatu i Zarządu Powiatu N. z przyczyn merytorycznych, to tym samym uznał za prawidłową decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2000 r. na mocy której organ odwoławczy wyraził pogląd, że dla sprawy nabycia mienia oznaczonego jako działka nr [...], położona w N. przy ul. [...] znaczenia nie ma zarządzenie nr [...] i w związku z tym tegoż mienia nie mógł nabyć Powiat N..

Sąd wywodził dalej, że odkodowana na podstawie akt administracyjnych i akt sądowych o sygn. I SA 1336/03 ocena prawna zaprezentowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 lutego 2004 r., sygn. akt I SA 1336/03 oddalającym skargę była aktualna w momencie wydania przez Ministra Skarbu Państwa zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2013 r. Sąd nie stwierdził bowiem istotnych zmian w zakresie stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Ocena prawna zaprezentowana w powyższym wyroku wyznaczyła w niniejszej sprawie granice powagi rzeczy osądzonej.

Wobec tego Wojewoda [...] i Minister Skarbu Państwa, będąc związani oceną prawną zaprezentowaną w prawomocnym wyroku z dnia 24 lutego 2004 r., sygn. akt I SA 1336/03, wadliwie powoływali się na poglądy orzecznictwa sądowego wyrażone w innych sprawach i w konsekwencji błędnie uznali, że w niniejszej sprawie, w dacie komunalizacji, znaczenie miało zarządzenie nr [...], w brzmieniu nadanym zarządzeniem nr [...], kreujące władanie spornym mieniem przez Zarząd Powiatu w N. i że w związku z tym Powiat N. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nabył w trybie art. 60 ustawy, mienie obejmujące prawo własności zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz ruchomości wykazane w karcie inwentaryzacyjnej nr 10 oraz że Województwo [...] nie nabyło we wskazanym trybie powyższego mienia nieruchomego.

W tej sytuacji Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. zostały wydane z naruszeniem 153 p.p.s.a. w zw. z art. 60 ustawy, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Ponadto Sąd wskazał, że wobec tego, iż w niniejszej sprawie Województwo [...] zaskarżyło decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w części dotyczącej pkt II, zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 135 p.p.s.a., uznając, że konieczne jest wyeliminowanie obu wskazanych wyżej decyzji w całości (także w zakresie pkt I), ponieważ jest to niezbędne do końcowego załatwienia niniejszej sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podniósł, że kwestia kto faktycznie użytkował, czy obecnie użytkuje nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] nie miała znaczenia dla niniejszej sprawy. Władanie, o którym mowa w art. 60 ust. 1 ustawy to władanie w sensie prawnym, a nie posiadanie w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Dla niniejszej sprawy nie miały też znaczenia kierowane do Wojewody [...] i Prezesa Rady Ministrów wnioski o uchylenie zarządzenia nr [...]. Znaczenie miał stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu 1 stycznia 1999 r., ponieważ z tą datą następuje nabycie mienia przez jednostkę samorządu terytorialnego. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 lutego 2004 r., sygn. akt I SA 1336/03 uznał, że dla niniejszej sprawy nie miało znaczenia zarządzenie nr [...] wydane po dniu 1 stycznia 1999 r., to kwestia uchylenia tegoż zarządzenia wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy.

Zawierając wskazania co do dalszego postępowania Sąd podał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] rozpatrzy wnioski Powiatu N. z dnia 25 sierpnia 1999 r. i Województwa [...] z dnia 15 marca 2002 r. o stwierdzenie nabycia spornego mienia w trybie art. 60 ustawy, mając na uwadze treść zarządzenia Wojewody Warszawskiego nr [...] w jego pierwotnym brzmieniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat N.. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu:

1. 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) polegające na przyjęciu, że znaczenie dla nabycia mienia znaczenie miał stan faktyczny i prawny w dniu 1 stycznia 1999 r. ukształtowany zarządzeniem nr [...], a nie treść zarządzenia nr [...] wydanego po dniu 1 stycznia 1999 r., pomimo że treść zarządzenia zmieniającego pozwala stwierdzić, że zmiana przepisu nastąpiła z mocą od 1 stycznia 1999 r.;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.
3. a) art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2004 r., sygn. akt I SA 1336/03 wiążąca organy i sąd polegała na uznaniu, iż dla sprawy nabycia mienia oznaczonego jako działka nr [...] znaczenia nie ma zarządzenie nr [...] i w związku z tym tegoż mienia nie mógł nabyć Powiat N. w sytuacji, gdy nie zostało sporządzone uzasadnienie wyroku, a decyzja będąca przedmiotem skargi była decyzją kasatoryjną, co uniemożliwia ustalenie wiążącej oceny prawnej,
4. b) art 170 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której w niniejszej sprawie nie podlegał zastosowaniu i w konsekwencji błędne uznanie, że organy administracji publicznej w niniejszej sprawie powinny być związane orzeczeniem sądu administracyjnego wydanym w innym postępowaniu,
5. c) art 153 i 171 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organy administracji nie dostosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2004 r.,
6. d) art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy polegające na uznaniu, że ocena prawna zaprezentowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2004 r. jest możliwa do odkodowania na podstawie akt administracyjnych i sądowych, co doprowadziło do ustalenia, że dla sprawy nabycia mienia oznaczonego jako działka nr [...] znaczenia nie ma zarządzenie nr [...] i w związku z tym tegoż mienia nie mógł nabyć Powiat N..

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie podniesionych zarzutów, zwracając uwagę, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji interepretacja wyroku z dnia 24 lutego 2004 r., sygn. akt I SA 1336/03 jest nie do przyjęcia, wykracza bowiem poza dopuszczalny zakres ustalenia przedmiotu rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo [...] wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Dokonując kontroli instancyjnej wyroku Sądu I instancji z dnia 2 października 2014 r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., podnosząc w niej zarzuty naruszenia norm prawa materialnego, jak też przepisów procesowych. Uznanie skuteczności i prawidłowości zarzutu naruszenia wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego - art.60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zarzutów naruszenia art.153, art.170, art. 171 i art.141 § 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć, czy Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2004 r., sygn. I SA 1336/03 i słusznie uznał za możliwe do odkodowania oceny prawnej w tym wyroku wyrażonej i tym samym związanie tą oceną prawną organów orzekających w sprawie, a w szczególności w zakresie uznania, że dla sprawy nabycia przedmiotowej działki nr [...] położonej przy ul. [...] w N. znaczenie ma stan faktyczny i prawny w dniu 1 stycznia 1999 r. ukształtowany zarządzeniem Wojewody Warszawskiego nr [...] z dnia 15 grudnia 1998 r.

W pierwszej kolejności przyjąć należy, że poza sporem są następujące okoliczności sprawy: 1) w sprawie sygn. I SA 1336/03 przedmiotem zaskarżenia do Sądu była decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...] uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat N. przedmiotowej nieruchomości, 2) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2004 r. oddalił skargę na wyżej opisaną decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2000 r., w której Minister uznał że decydujący jest stan prawny ukształtowany zarządzeniem Wojewody Warszawskiego nr [...] z dnia 15 grudnia 1998 r.

3) ze skargi z dnia 26 września 2000 r. złożonej przez Zarząd Powiatu w N. wynika, że skarżący Zarząd prezentował stanowisko, iż podstawą prawną rozstrzygnięcia powinno być zarządzenie nr [...] w brzmieniu nadanym zarządzeniem nr [...].

Zatem spór w sprawie rozstrzygniętej prawomocnym wyrokiem z dnia 24 lutego 2004 r., oddalającym skargę dotyczył tego, czy podstawą wydania decyzji w trybie art.60 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. powinno być zarządzenie Wojewody Warszawskiego nr [...] z dnia 15 grudnia 1998 r. w brzmieniu pierwotnym, czy też w brzmieniu uwzględniającym zarządzenie Wojewody [...] nr [...] z dnia 30 kwietnia 1999 r. Potwierdza to również Wicestarosta Powiatu w piśmie z dnia 12 sierpnia 2002 r. stwierdzając, że: " W dniu 7 marca 2002 r. odbyła się pierwsza rozprawa, na której nie zapadł wyrok.

Sąd bada zgodność zarządzeń Wojewody nr [...] i [...]" (k.36 akt adm. tom II). Jak wynika z powołanych przez Sąd pierwszej instancji dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy – z pisma z dnia 29 marca 2006 r. (k.9 tom III akt adm.) uczestniczącego w rozprawie wicestarosty A. B. - w ustnym uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że wprowadzona zarządzeniem nr [...] z dnia 30 kwietnia 1999 r. zmiana zarządzenia uniemożliwia nabycie przez Powiat N. spornego mienia z mocy prawa.

W tych okolicznościach sprawy trafnie Sąd pierwszej instancji wywiódł, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Starosty Powiatu i Zarządu Powiatu N., to tym samym uznał za prawidłowe stanowisko wyrażone przez Ministra Skarbu Państwa w decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r.

Należy podkreślić, że z akt sądowych sprawy I SA 1336/03 wynika, iż w rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku brali udział przedstawiciele zarówno Powiatu, jak też Województwa, wyrok został ogłoszony z podaniem ustnych motywów, które wysłuchali obecni na rozprawie pełnomocnicy i przedstawiciele stron.

Po wydaniu wyroku z dnia 24 lutego 2004 r. obowiązkiem organów administracji było uwzględnienie wskazanego wyroku, pomimo braku uzasadnienia. Motywy wyroku były, jak wynika z ustaleń Sądu pierwszej instancji, znane stronom i organowi, skoro w rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku uczestniczyli zarówno skarżący, jak też organ odwoławczy. Wyroku tego przy ponownych rozstrzygnięciach wydanych w sprawie nie uwzględniły organy orzekające, co stanowi niewątpliwie naruszenie art. 153 p.p.s.a. i art.171 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono przekonującej argumentacji na poparcie podniesionych zarzutów. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych przepisów są nieuzasadnione.

Skarżący kasacyjnie wywodził, że interpretacja wyroku dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykracza poza dopuszczalny zakres ustalenia przedmiotu rozstrzygnięcia, gdyż Sąd pominął, że decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...] była decyzją uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej wywodzono, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje związania organu pierwszej instancji oceną prawną organu odwoławczego, zaś ocena dowodów należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji.

Sąd badając decyzję organu odwoławczego powinien zbadać jej prawidłowość w oparciu o art.138 §2 k.p.a. Odnośnie do tak sformułowanej argumentacji zauważyć należy, że organ odwoławczy nie dokonuje jedynie oceny zasadności odwołania, ale ma obowiązek ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wynika to też z podstawowej zasady postępowania administracyjnego, czyli zasady dwuinstancyjności. W świetle art.138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 18 sierpnia 2000 r.: Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak też uczynił Minister Skarbu Państwa w decyzji wydanej na podstawie art.138 §2 wskazując, że: "Przedmiotowa nieruchomość zgodnie z zarządzeniem nr [...] weszła w skład Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w Warszawie, pozostałe mienie stało się mieniem poszczególnych powiatów.

Podział dokonany pierwszym zarządzeniem stworzył określony stan prawny na dzień 31 grudnia 1998 r. w zakresie podziału Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w Warszawie oraz mienia tej jednostki i mienie to z dniem 1 stycznia 1999 r. stało się mieniem samorządu Województwa [...] oraz określonych powiatów. Oznacza to, że na podstawie art.103 ust.4 przepisów wprowadzających, powiaty stały się następcami prawnymi dotychczasowego zarządu drogi w zakresie przejętego mienia. A zatem skoro przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...] w dniu 1 stycznia 1999 r. nie była częścią jednostki przejętej przez Powiat N., to brak jest podstaw do stwierdzenia przez Wojewodę [...] w trybie art.60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, nabycia przedmiotowego mienia przez Powiat N.." Stanowisko organu odwoławczego w opisanej decyzji było jednoznaczne i dotyczyło rozstrzygnięcia sporu, które zarządzenie nr [...], czy zarządzenie nr [...] ze zmianami wprowadzonymi zarządzeniem nr [...] stanowi podstawę ustalenia stanu prawnego na dzień 31 grudnia 1998 r. Inne sporne okoliczności w sprawie nie wystąpiły.

Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 i 171 p.p.s.a. są nieuzasadnione.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a., na który Sąd pierwszej instancji się nie powoływał, ani też tego przepisu nie stosował w niniejszej sprawie.

Zarzut naruszenia art.141 §4 p.p.s.a. jest także chybiony, gdyż stanowi niczym nie uzasadnioną polemikę z ustaleniami Sądu pierwszej instancji zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Wobec mocy wiążącej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2004 r. nie można twierdzić, że Sąd pierwszej instancji naruszył art.60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację przez przyjęcie, że znaczenie dla nabycia mienia znaczenie miał stan faktyczny i prawny w dniu 1 stycznia 1999 r. ukształtowany zarządzeniem nr [...], a nie treść zarządzenia nr [...] wydanego po dniu 1 stycznia 1998 r. Sąd pierwszej instancji był związany wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem i orzekł zgodnie z oceną prawną wyrażoną w tym wyroku.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 p.p.s.a.