Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 30 listopada 2022 r. oddalił skargę U. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 12 września 2022 r. znak: SKO.PS-80/4513/2311/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Zaskarżoną decyzją z 12 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej też "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce z 10 czerwca 2022r., którą odmówiono U. B. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – K. B., złożyła jej córka - U. B.. K. B. jest wdową i zgodnie z orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach z 23 listopada 2020 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności do 30 listopada 2022 r. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka dotycząca sytuacji osoby wymagającej opieki.
Niekwestionowana jest również okoliczność, że stałą i faktyczną opiekę nad K. B. sprawuje jej niepracująca córka - U. B., która jest osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do alimentacji względem matki. Jednocześnie Kolegium podniosło, że spełnienie warunków z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, zwanej dalej: u.ś.r.) nie jest wystarczające do uznania, że wnioskodawcy przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Badając spełnienie wymogów do przyznania tego świadczenia należy mieć również na uwadze art. 17 ust. 5 u.ś.r., który określa negatywne przesłanki jego przyznania. Odmawiając przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium powołało się na okoliczność pobierania przez skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i brak rezygnacji przez nią z pobierania tego świadczenia, o czym orzekł na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego - pismem z 30 marca 2022 r. poinformował skarżącą o możliwości dokonania wyboru świadczenia, umożliwiając stronie dokonanie wyboru pomiędzy rentą a wnioskowanym prawem do świadczenia pielęgnacyjnego. U. B. z tej możliwości nie skorzystała, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie daje podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pismem z 13 kwietnia 2022 r. skarżąca poinformowała, że nie zawiesi prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Decyzję Kolegium U. B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, powoływanej dalej jako "P.p.s.a."). Sąd I instancji stwierdził, że wszystkie pozytywne przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostały w kontrolowanej sprawie spełnione. Spór dotyczył natomiast jednej z przesłanek wyłączających przysługiwanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. konsekwencji zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z ustalonym prawem do renty, (w czym mieści się również prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy), które niespornie przysługuje skarżącej. Według stanowiska skarżącej, na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r., prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie wyklucza przyznania osobie uprawnionej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Odnosząc się do takiego poglądu Sąd I instancji przypomniał, że w przywołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (pkt I); Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (pkt II). Jak wynika z treści wyroku, za sprzeczne z Konstytucją RP Trybunał Konstytucyjny uznał wyłącznie całkowite pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, bez rozwiązania zagadnienia kolizji wymienionych świadczeń.
Oceniając więc kwestię zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, Sąd I instancji stwierdził, że w tego typu sprawach należy sięgnąć do prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozwalającej na realizację zasad równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i sprawiedliwości społecznej (art. 2). W orzecznictwie wskazuje się, że w ramach ustawy o świadczeniach rodzinnych funkcjonuje zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną, w sytuacji zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r.
W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca błędnie odczytuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz jego skutki o ile uważa, że wyrok ten wyeliminował z obrotu prawnego przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., przez co nie ma przeszkód, aby osoba pobierająca rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy mogła równocześnie pobierać świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie Sądu I instancji, warunkiem niezbędnym do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji otrzymywania renty w niższej wysokości, w tym renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (lub innego świadczenia emerytalno-rentowego), jest dokonanie wyboru przez uprawnionego świadczenia pielęgnacyjnego i zawieszenie przez niego prawa do renty.
Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji w toku postępowania - pismem z 30 marca 2022 r. poinformował skarżącą o możliwości dokonania wyboru świadczenia, umożliwiając stronie dokonanie wyboru pomiędzy rentą a wnioskowanym prawem do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca z tej możliwości nie skorzystała, co w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie daje podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła U. B. wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez błędne uznanie, że pobieranie przez skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy wyklucza możliwość przyznania na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z wskazanym w skardze kasacyjnej, jako naruszony przepisem art. 17 ust. 5 pkt 1 a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Na wstępie należy wskazać, że celem świadczenia pielęgnacyjnego, jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obecnie w orzecznictwie przyjmuje się, że pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury/renty opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podnosi się, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Aktualnie w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że prawidłowa wykładnia w/w przepisu przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych).
Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., także przy uwzględnieniu poglądów wyrażonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 nie pozwala – wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie – na równoczesne pobieranie przez nią renty i świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrokiem tym usunięta została negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób posiadających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie.
Zauważyć jednakże należy, że pierwotnym zamysłem ustawodawcy było wyeliminowanie z uzyskania wspomnianego świadczenia osób posiadających określone źródła dochodów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjąć należy, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje zniesienia zasady niepołączalności świadczeń dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym należy zauważyć, że Trybunał jako "prawodawca negatywny" wydając wspomniany wyrok, nie mógł wprowadzić rozwiązań odnoszących się do usuwania skutku zbiegu prawa do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1413/22).
Sytuacja, w której ta sama osoba byłaby uprawniona do pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i jednocześnie posiadała ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, byłaby niezgodna z zasadą równości wobec prawa. Osoba taka, będąc w analogicznej sytuacji do pozostałych opiekunów, znajdowałaby się w uprzywilejowanej pozycji wobec tychże opiekunów osób niepełnosprawnych. Posiadałaby bowiem szersze uprawnienia do świadczeń zastępujących źródło zarobku wynikające z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co byłoby niezgodne z zasadami leżącymi u podstaw przywołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że sposobem na uniknięcie kumulacji świadczeń umożliwiającym ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest umożliwienie osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Jak już wyżej wskazano taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.
Należy podkreślić, że ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty renty, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 tej ustawy), co pozwoli na wyeliminowanie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do renty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1354/22, oraz z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1626/22).
Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organ prowadzący postępowanie ustalił, że skarżącej wnioskującej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką przysługuje prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a skarżąca poinformowana o prawie wyboru przysługującego świadczenia nie zgodziła się z tym (poprawnym) stanowiskiem, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i naruszenia tego przepisu.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.