Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 715/09 Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Łodzi odrzucił skargę Wójta Gminy R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia (...) czerwca 2009 r., Nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji Wójta Gminy R. w sprawie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej wskazał, iż decyzją z dnia (...) czerwca 2009r. Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych SA z siedzibą w Warszawie od decyzji Wójta Gminy R. z dnia 26 marca 2009 r. odmawiającej zatwierdzenia podziału nieruchomości, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W dniu 12 sierpnia 2009r. Wójt Gminy R. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o odrzucenie skargi.
Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji podniósł, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Przedmiotem skargi Wójta Gminy R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, orzekająca o uchyleniu decyzji Wójta Gminy R. w sprawie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji Wójt Gminy R. jest zatem organem pierwszej instancji, który rozstrzygał w sprawie indywidualnej a obecnie złożył skargę na decyzję organu odwoławczego, co powoduje, że nie posiada on legitymacji do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Wójt Gminy R. zarzucając mu naruszenie art. 28 oraz 112 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezasadne ich pominięcie w wydanym postanowieniu oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł iż po stronie gminy R. występuje interes prawny jako jednostki samorządu terytorialnego, której Wójt Gminy jako organ przedstawicielski ma prawo i obowiązek bronić w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W tym zatem zakresie ma on przymiot strony postępowania. Ponadto Wójt Gminy R. został błędnie pouczony na piśmie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim o prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wydaną przez to Kolegium decyzję, co zgodnie z art. 112 K.p.a. powoduje, że miał on prawo wnieść skargę do Sądu pierwszej instancji jako strona, która zastosowania się do błędnego pouczenia zawartego w decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stanowisko Sądu I instancji, iż podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być organ, który orzekał w sprawie w I instancji jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m. in. orzeczenia z dnia 16 lutego 2005 r sygn. akt OSK 1017/04, 10 sierpnia 2005r sygn. OSK 788/05 i OSK 789/05, z 15 lutego 2006r, sygn. akt I OSK 460/05, a ponadto z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05, z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1211/06 oraz z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1783/07).
Podzielając w tej kwestii jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych należy podnieść, iż przyjęcie koncepcji, w której gmina mająca interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest podmiotem uprawnionym do wniesienia tej skargi, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał organ tej gminy jest sprzeczne z istotą sprawiedliwości proceduralnej, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Oznaczałoby to sytuację w której jedna ze stron postępowania administracyjnego (gmina) dokonywałaby władczego rozstrzygnięcia o prawach drugiej strony. Nie można bowiem przeciwstawiać samorządowi terytorialnemu interesu prawnego jednostki, z przyznaniem przewagi prawom samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09).
W uchwale składu pięciu sędziów z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 (ONSA z 2001 r., nr 1, poz.
- Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna wykonywać przysługujące jej prawa i obowiązki właścicielskie i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.
W uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził natomiast pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium.
Podsumowując, w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, gdy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty (T. Woś: Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/2003, Sam. Ter. 2004, nr 12, s. 79).
W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który nie może mieć legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 112 K.p.a. poprzez pominięcie faktu błędnego pouczenia Wójta Gminy R. o prawie wniesienia skargi od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia (...) czerwca 2009 r. W zaskarżonej decyzji zostało bowiem zawarte pouczenie, iż podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest wyłącznie strona, co biorąc pod uwagę powyższe wywody nie odnosi się do Wójta Gminy R. jako organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.