Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 września 2004 r., (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia 28 lipca 2004 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego. W dniu 24 listopada 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga Urszuli C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 7 września 2004 r. Postanowieniem z dnia 17 lutego 2005 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Urszuli C. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd wskazał, iż z dniem 1 maja weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Stosownie do art. 34 pkt 2 lit. "a" powołanej wyżej ustawy, nowelizującego art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego, do właściwości sądów rejonowych należą sprawy o zasiłki rodzinne. Brak przepisów intertemporalnych powoduje, że sprawy rozstrzygnięte przez organy administracyjne do dnia 30 kwietnia 2004 r. podlegają kontroli sądów administracyjnych a wydane po tej dacie należą do właściwości sądów powszechnych. Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie nie należy do właściwości sądów administracyjnych.
Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło skargę kasacyjną. Zaskarżonemu orzeczeniu stawiane są zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie, który miał istotny wpływ na wynik sprawy tj. uchybienia art. 3 w zw. z art. 58 par. 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - polegające na niewłaściwym przyjęciu, że sąd administracyjny nie jest władny do sprawowania merytorycznej kontroli nad decyzjami wydanymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawach dotyczących zasiłków rodzinnych i dodatków do tego zasiłku.
Ponadto strona skarżąca formułuje zarzuty naruszenia prawa materialnego polegające na uchybieniu art. 32 ustawy - o świadczeniach rodzinnych, w zw. z art. 16 Kpa poprzez odrzucenie uprawnienia strony postępowania administracyjnego do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w celu zgodności z prawem decyzji organu administracji publicznej w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, a także naruszenie art. 34 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - polegające na błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że w drodze nowelizacji art. 477[8] Kpc została ustanowiona wyłączna kompetencja sądu powszechnego do rozstrzygania spraw dotyczących zasiłków rodzinnych oraz dodatków do tych zasiłków. Strona wnosi jednocześnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wskazuje na treść art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym postępowanie w sprawach o świadczenia rodzinne prowadzi właściwy organ. Organem tym, zgodnie z art. 3 pkt 11 ww. ustawy, jest wójt /burmistrz lub prezydent miasta/ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Powyższa ustawa przewiduje stopniowe przejmowanie zadań przez organ właściwy.
W związku z tym w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. zadania związane z przyznawaniem i wypłatą świadczeń będą wykonywały oprócz organu właściwego, także podmioty dotychczas realizujące te zadania czyli: pracodawcy, właściwe jednostki podległe Ministrowi Obrony Narodowej, ministrowi właściwemu ds. wewnętrznych, Szefowi Agencji Wywiadu, Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, oraz Ministrowi Sprawiedliwości, Prezesowi KRUS, Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, rolniczym spółdzielniom produkcyjnym, właściwym organom emerytalnym i rentowym. Zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - odwołanie od decyzji ZUS, Prezesa KRUS oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego w przedmiocie zasiłków rodzinnych wydanych przed przekazaniem zadań w zakresie realizacji świadczeń rodzinnych wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta rozpatrywane są na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego.
W pozostałych przypadkach decyzje w sprawach zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku oraz odwołania od tych decyzji rozpatruje się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego /art. 56 ust. 2 ustawy/ z możliwością zaskarżenia tych decyzji do sądu administracyjnego w trybie ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnego.
Zdaniem strony nowelizacja art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc nie dotyczy sytuacji gdy decyzję w sprawie świadczenia rodzinnego wydał wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w drugiej instancji odwołanie o takiej decyzji rozpatruje Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jak zaznaczono w skardze kasacyjnej wspomniany przepis Kodeksu postępowania cywilnego dotyczy wyłącznie oddziałów ZUS, Prezesa KRUS oraz innych właściwych organów emerytalnych lub rentowych - art. 56 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Strona skarżąca na potwierdzenie prezentowanego poglądu odwołuje się do treści przepisów działu III Kodeksu postępowania cywilnego dotyczących postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Odnoszą się one tylko do odwołań od decyzji organów rentowych, zdefiniowanych w art. 476 par. 4 Kpc. W przepisie tym wymienione są enumeratywnie podmioty mogące być uznane za organy rentowe, od których decyzji przysługuje odwołanie do sądu powszechnego.
Organami taki nie są organy gminy uprawnione do załatwiania indywidualnych spraw w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. Zdaniem strony skarżącej, omawiane świadczenia rodzinne nie mogą być traktowane jako świadczenie z zakresu ubezpieczeń społecznych, gdyż nie mieszczą się one w katalogu spraw określonych w art. 476 par. 2 i 3 Kpc, a także nie zostały wymienione w ustawie z dnia 13 października 1998 r. - o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./, a ponadto ich cel i charakter w ramach tzw. systemu zabezpieczenia społecznego jest inny od świadczeń realizowanych w ramach ubezpieczenia społecznego z tytułu emerytury, renty, ubezpieczenia chorobowego czy ubezpieczenia wypadkowego.
Ponadto wskazuje się na odrębność między tymi świadczeniami polegającą na innym ich finansowaniu. O ile bowiem świadczenia rodzinne finansowane są z budżetu państwa to świadczenia z zakresu ubezpieczenia społecznego finansowane są ze składek ubezpieczonych i płatników.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;
Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie naruszenia przepisów art. 58 par. 1 pkt 1 w związku z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Zgodnie z art. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie /par. 1/. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne /par. 2 pkt 1/". Właściwość sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne może być wyłączona przepisami szczególnymi. Takie ograniczenie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach na decyzje administracyjne musi być ustanowione expressis verbis w przepisach szczególnych.
Ograniczenia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne nie może wynikać z naruszenia właściwości przez organy administracji publicznej. Przestrzeganie właściwości przez organy administracji publicznej jest jednym z podstawowych warunków zgodności z prawem decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości przez organy administracji publicznej jest ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, które obwarowane jest sankcją nieważności decyzji. Według art. 156 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości". Taką też podstawę stwierdzenia nieważności decyzji przyjmuje art. 145 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzi przyczyna określona w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach".
Naruszenie właściwości, w tym właściwości instancyjnej, jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości instancyjnej przez organy administracji publicznej przez wkroczenie w właściwość sądu powszechnego jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W takim przypadku sąd administracyjny nie może uchylić się od orzekania w sprawie skargi na decyzję powołując się na właściwość sądu powszechnego. Sąd administracyjny obowiązany jest rozpoznać skargę i zastosować, przewidziane powołaną ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, środki prawne wobec decyzji administracyjnej.
Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 58 par. 2 pkt 1 w związku z art. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przeprowadzonej w zaskarżonym postanowieniu wykładni art. 477[8] par. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu nadanym ustawą z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Ten ogólny wniosek o wyłączeniu właściwości sądów administracyjnych nie może być wyprowadzony wyłącznie w oparciu o art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego a wymaga uwzględnienia regulacji przyjętej w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./, która przyjmuje jako obowiązującą regułę - przyznanie kompetencji w zakresie świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej. Według art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej". Tak też stanowi art. 21 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (...)".
Realizacja zadań w zakresie świadczeń rodzinnych należy do władzy wykonawczej. Konsekwentnie do tej reguły art. 20 ust. 1 powołanej ustawy stanowi "Postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy". Pojęcie organu właściwego definiuje ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 11, stanowiąc: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: organie właściwym - oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne". Postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego, zgodnie z art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./".
Reguły, że zadania w zakresie świadczeń rodzinnych należą do władzy wykonawczej nie łamią przepisy przejściowe /art. 48, art. 49 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych/.
Przyznanie kompetencji do przyznawania świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej - organowi samorządu terytorialnego ma określone konsekwencje dla regulacji toku instancji. Organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania odwołania jest organ wyższego stopnia, zgodnie z regułami przyjętymi w art. 127 par. 2 w związku z art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od tak ukształtowanego toku instancji postępowania administracyjnego mogą być wprowadzone wyjątki, przez przyjęcie procedury "łamanej" w sprawie, a mianowicie na przyjęcie rozwiązania, które przyznaje władzy wykonawczej - organom administracji publicznej właściwość do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji, a następnie w wyniku wniesienia odwołania przeniesienie sprawy na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Przyjęcie jednak takiej "łamanej" procedury załatwienia sprawy wymaga regulacji szczególnej.
Takie rozwiązanie przyjęte jest w art. 83 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./, który stanowi "Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego". Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa z 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów /t.j. Dz.U. 2003 nr 86 poz. 804 ze zm./, która w art. 78 stanowi "Od decyzji Prezesa Urzędu przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia /art. 1/. Postępowanie w sprawach odwołań od decyzji Prezesa Urzędu toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych /art. 2/".
Powołana ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przyjmuje reguły procedury "łamanej" w zakresie świadczeń rodzinnych przyznawanych przez organy właściwe - wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Brak przepisu szczególnego, który stanowiłby, że od decyzji tego organu służy odwołanie do sądu. Nie stanowi takiej regulacji szczególnej art. 34 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych zamieszczony w Rozdziale 8 tej ustawy, zatytułowany "Zmiany w przepisach obowiązujących". nadający nowe brzmienie art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego. Takiej regulacji szczególnej nie zawiera też art. 56 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi "Do dnia przekazania organowi właściwemu zadań z zakresu realizacji świadczeń rodzinnych od decyzji oddziału Zakładu, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego".
Jest to przepis szczególny ustanawiający w zakresie enumeratywnie określonych organów orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych prawo odwołania do sądu powszechnego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego.
Ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania od tych decyzji do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok instancji przyjęty w Kodeksie postępowania administracyjnego. Brak regulacji szczególnej wyłącza bowiem prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym Art. 477[8] par. 2 Kodeksu postępowania cywilnego nie może zatem stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych podejmowanych przez organy administracji publicznej.
Stosownie do treści art. 199 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Za taki przepis szczególny uznać należy art. 203 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten przewiduje jednak zwrot kosztów jedynie jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zwrot kosztów nie jest więc dopuszczalny w wypadku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia wydanego przez sąd I instancji. Tym samym wniosek o zwrot kosztów postępowania podlega oddaleniu.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185, art. 203 i art. 182 par. 1 ustawy z dnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ postanowił jak w sentencji.