Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 września 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 2118/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") i po rozpoznaniu skargi G. C. i Z. M. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] odmawiającą G. C. i Z. M. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], hip. [...], oznaczonego obecnie w ewidencji gruntów jako część działek nr [...] i [...] o powierzchni [...] m2.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skarga winna być oddalona.
Wskazując na powyższe podstawy, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oświadczając, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. C. i Z. M wnosili o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej a które okazały się nieuzasadnione. Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku poprzedniczki prawnej uczestników postępowania – M. Z. z dnia 7 października 1991 r. o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (data wpływu dnia 18 grudnia 1991 r.), a która - jako nieruchomość [...] - położona przy ul. [...], nr hip. [...], (oznaczona obecnie w ewidencji gruntów jako część działek nr [...]) o powierzchni [...] m2, została z dniem 26 listopada 1945 r. objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ((Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: dekret warszawski). Kluczowym zaś zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanej sprawie było ustalenie treści żądania, zawartego w powyższym wniosku. Zdaniem organów obu instancji, wniosek M.Z. z 1991 r. został złożony w trybie art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30, poz. 127, ze zm.), gdyż – w ich ocenie – wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w ogóle nie został złożony przez byłego właściciela nieruchomości.
W związku z tym zaś, iż z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz.668) która - zgodnie z dyspozycją art. 233 – przewidywała, iż sprawy wszczęte lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów, a przedmiotowy wniosek w terminie tym nie został rozpatrzony, to organy dokonały analizy tegoż wniosku w kontekście art. 214 ust. 1 nowej ustawy gruntowej. Uznając zaś, że wspomniany wniosek został złożony z uchybieniem terminu materialnego, zawartego w powyższym przepisie (bo po dniu 31 grudnia 1988 r.), wniosek ten nie został w postępowaniu administracyjnym uwzględniony.
Stanowiska organów nie podzielił jednak Sąd Wojewódzki, który stwierdził, że z analizy akt sprawy wynikało, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane bez należytego wyjaśnienia rzeczywistej treści żądania strony, zawartego w piśmie z dnia 7 października 1991 r. Nie wyjaśniono bowiem zakresu żądania M.Z. i brak było przy tym dowodów, że wątpliwości co treści żądania były w ogóle wyjaśniane. Sąd Wojewódzki zwrócił przy tym uwagę, iż omawiany wniosek nie zawierał żadnej podstawy zawartego w nim żądania "zwrotu placu" położonego w [...] przy ulicy [...]. W związku z tym Sąd I instancji omówił treść art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego podkreślając, iż wobec braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia woli wnioskodawczyni możliwym jest, że intencją jej nie było, tak jak to samodzielnie ustaliły organy, wszczęcie postępowania w trybie art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wszczęcie postępowania na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego. Wątpliwość ta znajdowała bowiem uzasadnienie także w treści złożonego odwołania oraz złożonej skargi. W rezultacie Sąd Wojewódzki, uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 7 i 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., polecił by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji przede wszystkim wyjaśnił, w jakim trybie winien być rozpatrywany wniosek złożony przez poprzedniczkę prawną skarżących (czy w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, czy też w trybie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i dopiero po jednoznacznym rozstrzygnięciu tej kwestii organ we właściwym trybie winien przeprowadzić odpowiednie postępowanie administracyjne.
Formułując przedstawione na wstępie zarzuty kasacyjne, dotyczące naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., skarżące kasacyjnie Kolegium nie sprecyzowało na czym to naruszenie polegało. W uzasadnieniu skargi opisano natomiast przebieg dotychczasowego postępowania oraz dokonano analizy treści art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, twierdząc, że w rozpatrywanej sprawie wniosek taki nie został złożony. Wskazywano przy tym, iż skutek prawny, polegający na tym, że grunty na określonym obszarze [...] zostały objęte w posiadanie przez gminę - w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego - następował z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego [...] zawierającego stosowne ogłoszenie i w terminie 6-ciu miesięcy, licząc od tego dnia, osoba uprawniona mogła wnieść wniosek w trybie wspomnianego dekretu. W niniejszej zaś sprawie objęcie w posiadanie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...], wobec czego termin do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej upłynął w dniu 16 lutego 1949 r. Okoliczność ta wynikała zaś z treści wskazanego powyżej Dziennika Urzędowego Nr 20. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zupełnie bezpodstawnym byłoby rozpatrywanie wniosku z dnia 7 października 1991r. w trybie art. 7 dekretu warszawskiego.
W związku z powyższym wyjaśnić należy, że ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym rzeczywistej treści żądania strony, należy do kompetencji organu administracji publicznej. To nie sąd administracyjny bowiem ma badać, jaka była rzeczywista wola strony a ustalenia te winien czynić organ. Z tej przyczyny, skoro wniosek strony z 1991 r. nie precyzował dokładnie, na jakiej podstawie zostało sformułowane w nim "żądanie zwrotu placu" położonego w [...] przy ulicy [...], to należało uznać, że zasadnie Sąd Wojewódzki, wyrażając wątpliwość co do treści złożonego wniosku, wskazywał, iż wydanie w tej sprawie decyzji na podstawie przepisu art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało wydane z istotnym naruszeniem procedury administracyjnej. Znamienne bowiem było, że zarówno w odwołaniu, jak i w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego, skarżący odwoływali się do treści i trybu postępowania wynikającego właśnie z art. 7 dekretu warszawskiego i także postawione w tych pismach zarzuty dotyczyły zachowania procedury określonej w art. 7 ust. 1 powołanego dekretu, nie zaś art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obecnie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Dodać przy tym także trzeba, że - – jak sam nawet skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznaje – w toku postępowania administracyjnego nie ustalono, kiedy przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie przez Gminę. W sytuacji zaś, w której uczestnicy postępowania w skardze do Sądu Wojewódzkiego podnosili m. in. zarzuty dotyczące braku prawidłowego zweryfikowania daty złożenia wniosku dekretowego i daty skutecznego objęcia gruntu w posiadanie przez gminę [...] czy też nieprawidłowego określenia daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, rozstrzyganie tej kwestii przez sąd administracyjny jedynie na podstawie treści odpowiedniego numeru Dziennika Urzędowego było niewystarczające.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona a to skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zostało oparte na art. 207 § 2 p.p.s.a. mając na uwadze wkład pracy włożony w sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.