Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 189/13, zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku J. K. i M. K. z dnia 27 marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.
J. K. i M. K. wnioskiem z dnia 27 marca 2013 r. wezwali [...] S.A. w [...] do podjęcia negocjacji w przedmiocie wypłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości położonej w miejscowości L. (działka nr [...]) oraz do ustanowienia na tej działce służebności przesyłu za wynagrodzeniem. Powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej "u.d.i.p."), zażądali również udostępnienia im kserokopii wszystkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych usytuowanych na ich działce oraz protokołów z odbioru wybudowanych linii przesyłowych i planów zagospodarowania z mapami, na których naniesiono wybudowane linie.
Następnie pismem z dnia 8 sierpnia 2013 r. J. K. i M. K. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność [...] S.A. w [...], zarzucając, że strona przeciwna nie udostępniła im wnioskowanych informacji publicznej oraz nie wydała rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że skarga na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. może być skutecznie wniesiona aż do ustania stanu bezczynności, czyli do chwili załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem skarżących dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne są "zadaniami publicznymi".
Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy więc "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia przedmiotowych informacji. Skarżący do dnia sporządzenia skargi nie otrzymali jednak wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani żadnego z rozstrzygnięć przewidzianych w przepisach u.d.i.p.
W odpowiedzi [...] S.A. w [...] domagała się odrzucenia skargi z uwagi na brak wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wnosiła też ewentualnie o oddalenie skargi, wskazując, że zgłoszone przez skarżących żądanie pozostaje w związku z roszczeniami o wynagrodzenie za korzystanie z ich nieruchomości. Uzyskanie przez skarżących żądanych informacji ma zatem na celu realizację ich prywatnych, partykularnych interesów, a nie interesów ogólnej społeczności. Ponadto, udostępnienie żądanej informacji, z uwagi na fakt, że decyzje objęte wnioskiem nie zostały wydane przez Spółkę, wiąże się z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich zestawień i wyciągów oraz usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią wnioskowane informacje informacją przetworzoną. Udzielenie przetworzonej informacji skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego, a tego wymogu skarżący nie dopełnili.
Ponadto żądanie wszelkich ewentualnych decyzji bez podania znaku decyzji lub daty jej wydania, a jedynie oznaczenie w stosunku, do jakiej nieruchomości decyzja miałaby zostać wydana, jest niewystarczające. Nie rodzi zatem po stronie Spółki obowiązku wyartykułowanego w wezwaniu z dnia 27 marca 2013 r.
Spółka wskazała również, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest ustalenie, czy podmiot ten wykonuje zadania publiczne, tj. zadania władzy publicznej i dysponuje majątkiem publicznym. Spółka jako operator systemu dystrybucyjnego dostarcza jedynie energię elektryczną w ramach umowy o świadczenie usługi dystrybucji. W wykonywaniu zadań publicznych można byłoby mówić jedynie w przypadku sprzedawcy energii, świadczącego usługę kompleksową. Z przepisów prawa energetycznego nie wynika, aby przedsiębiorstwo energetyczne było podmiotem realizującym zadania publiczne. Jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego, która nie mieści się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia przedmiotowych informacji. Spółka nie wykonuje zadań władzy publicznej, a ponadto nie dysponuje majątkiem publicznym, co oznacza, że nie jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku J. K. i M. K. z dnia 27 marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że rozpatrywana skarga jest dopuszczalna, bowiem wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o których mowa w art. 52 P.p.s.a.
Sąd I instancji stwierdził ponadto, że w sprawie niezbędne jest ustalenie czy [...] S.A. z siedzibą w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także - czy żądane przez skarżących dokumenty stanowią informację publiczną. Analizując powyższe zagadnienia, zauważyć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach oraz w trybie określonym w u.d.i.p. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępniona może być informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji.
Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej (niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą) stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa on przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Zatem żądane przez skarżących dokumenty, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej - oprócz organów władzy publicznej - są również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej. Kategoria "osób lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne" jest inna niż "osoby lub jednostki organizacyjne, które dysponują majątkiem publicznym". Kategoria ta nie jest również tożsama z kategorią "osób prawnych, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą".
W świetle art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059), [...] S.A. z siedzibą w [...] - jako operator systemu dystrybucyjnego, jest przedsiębiorstwem energetycznym, a więc przedsiębiorstwem zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 (OTK-A 2006/7/87, Dz.U.2006/141/1012, Lex nr 198687), stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa a także zapewnienia wolności oraz praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, i ma związek z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli oraz zasadą zrównoważonego rozwoju, o której mowa w art. 5 Konstytucji RP.
Obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia istniejących, jak przewidywanych potrzeb energetycznych. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 wskazał, że obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego zostały wymienione art. 9c ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej". Określenia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" zawarte w art. 4 u.d.i.p., zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, pomija element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań.
Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.
Zdaniem WSA w Gdańsku poglądy zawarte w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają aktualne również w świetle obecnego brzmienia ustawy - Prawo energetyczne oraz obowiązującej Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE (Dz. U. UE L z dnia 14 sierpnia 2009 r., nr 211, poz. 55). W świetle tych regulacji operator systemu dystrybucyjnego nadal pozostaje przedsiębiorstwem energetycznym, które - ze względu na dysponowanie zasobami energetycznymi - wykonuje zadania publiczne. Unormowania te potwierdzają zatem aktualność tezy postawionej przez Trybunał Konstytucyjny, że dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego i ma związek z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli i z zasadą zrównoważonego rozwoju.
Tym samym rozdział usług sprzedaży i usług dystrybucji energii elektrycznej przewidziany w znowelizowanej ustawie - Prawo energetyczne pozostaje bez wpływu na ocenę co do wykonywania przez Spółkę zadań publicznych.
WSA w Gdańsku zwrócił ponadto uwagę, że budowa oraz utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów czy urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.).
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest [...] S.A. w [...], wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. i w związku z tym jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Skoro [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądane przez skarżących dokumenty, będące podstawą lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej, stanowią informację publiczną, to Spółka była zobligowana do załatwienia wniosku skarżących w sposób i w formie określonych w u.d.i.p. Okoliczność, że skarżący są właścicielami nieruchomości, na której zlokalizowana jest infrastruktura przedsiębiorstwa, nie wyłącza ich prawa do żądania udzielenia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza bowiem ograniczenia w prawie do uzyskania informacji publicznej z tego tytułu. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno co do zasady żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu takiej informacji.
Fakt posiadania interesu w uzyskaniu informacji związany z prawem własności nieruchomości zabudowanej urządzeniami wykorzystywanymi do realizacji celów publicznych nie wyłącza więc uprawnień do uzyskania informacji w trybie u.d.i.p. Również możliwość uzyskania informacji publicznej od innego podmiotu nie stanowi podstawy do odmowy udzielenia informacji przez podmiot, który posiada informację publiczną i zobowiązany jest do jej udzielenia, nawet jeżeli informacja ta nie została przez niego wytworzona. Natomiast w przypadku ewentualnego zamiaru powołania się przez stronę przeciwną na tajemnicę przedsiębiorstwa koniecznym jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co w sprawie nie miało miejsca.
Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminach określonych w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formach zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.
W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej zostało wszczęte wnioskiem z dnia 27 marca 2013 r. Powinno ono zakończyć się w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p., tj. udzieleniem żądanej informacji lub wydaniem określonej decyzji (decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji albo decyzji o umorzeniu postępowania), bądź zawiadomieniem, że adresat wniosku informacji tej nie posiada. Spółka nie podjęła jednak wskazanych czynności. Pozostaje zatem w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Z tych względów skargę na bezczynność Spółki należało uznać za uzasadnioną.
Sąd I instancji stwierdził nadto, że w sprawie upłynął dość długi okres od złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność. Opóźnienie w rozpatrzeniu wniosku, który winien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, świadczy o rażącym naruszeniu prawa.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 bądź na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i odrzucenie skargi lub o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżących na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- • art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej;
- • art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] S.A. w związku z wnioskiem skarżących; jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów urzędowych;
- • art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie zachodził żaden z wyjątków uprawniających do odmowy udostępnienia informacji publicznej;
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- • art. 52 § 1, § 3 i § 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga była dopuszczalna mimo braku wezwania strony przeciwnej do usunięcia naruszenia prawa;
- • art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i pkt 8 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. polegające na wydaniu wyroku stwierdzającego naruszenie prawa materialnego przez [...] S.A.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., bowiem skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie złożyli wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżąca kasacyjnie wskazała, że podleganie obowiązkowi udostępniania informacji publicznej w przypadku [...] S.A. należy rozpatrywać w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym. Sferę przedmiotową definiuje rodzaj informacji, które mogą zostać uznane za informacje o charakterze publicznym. Natomiast sferę podmiotową wyznacza krąg podmiotów zobowiązanych do udzielania tych informacji.
Prawo do uzyskania informacji związane zostało z działalnością organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów, jeżeli wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przedmiotem prawa do informacji publicznej jest zatem każda informacja o sprawach publicznych, powiązana z działalnością określonych podmiotów, wymienionych w art. 4 u.d.i.p. Oznacza to, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest ustalenie, czy podmiot ten mieści się w określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne".
Zatem obowiązek udostępniania informacji publicznej może dotyczyć tylko takich działań., które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych oraz z dysponowaniem przez podmioty zobowiązane majątkiem publicznym. Spółka byłaby więc zobowiązana do udostępniania informacji publicznych w przypadku, gdyby była "władzą publiczną" lub wykonywałby "zadania publiczne" i dysponowałaby majątkiem publicznym. Tymczasem Spółka na nie dysponuje mieniem państwowym, mieniem komunalnym oraz mieniem należącym do sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych.
Ponadto nie jest spółką prawa handlowego, w której Skarb Państwa posiada ponad 50% akcji w kapitale zakładowym (Skarb Państwa posiada ok. 82 % akcji w kapitale zakładowym spółki [...] S.A., która jest większościowym akcjonariuszem [...] S.A.). Nie będąc "władzą publiczną", nie realizując "zadań publicznych" oraz nie dysponując majątkiem publicznym, Spółka nie jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej. Oznacza to, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, WSA w Gdańsku naruszył przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.
Należy także mieć na uwadze to, że powołany przez Sąd I instancji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 został wydany w okolicznościach rynku energetycznego innego niż aktualnie funkcjonujący. Po wydaniu tego wyroku, w związku z wejściem w życie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/54/WE z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 96/92/WE, obowiązującej od 2007 r. oraz w związku z nowelizacją Prawa energetycznego nastąpiło rozdzielenie usług sprzedaży od usług dystrybucji energii elektrycznej. Na gruncie obecnych uregulowań funkcjonuje instytucja "sprzedawcy z urzędu", który wyznaczany jest przez Urząd Regulacji Energetyki. [...] S.A. w [...] dostarcza jedynie energię elektryczną w ramach umowy o świadczenie usługi dystrybucji. Sprzedaż energii elektrycznej prowadzi natomiast sprzedawca z urzędu ([...] S.A.).
Aktualnie, w związku ze świadczeniem tzw. usługi kompleksowej, o realizacji zadań publicznych można mówić jedynie w przypadku sprzedawcy świadczącego usługę kompleksową, a nie w przypadku dystrybutora energii elektrycznej, jakim jest [...] S.A. Okoliczność, że dystrybutor energii elektrycznej prowadzi działalność, która ma związek z realizacją zadań w sferze usług użyteczności publicznej przez inny podmiot, nie może przesądzać o możliwości traktowania tego dystrybutora, jako realizującego zadania publiczne. Przedsiębiorstwo energetyczne jest przede wszystkim uczestnikiem rynku prowadzącym działalność gospodarczą, czyli przedsiębiorcą. Okoliczność, że określona działalność gospodarcza wymaga uzyskania koncesji, nie oznacza, że mamy do czynienia z działalnością polegającą na realizacji zadań publicznych. Ustawodawca w ustawie Prawo energetyczne odróżnił zakresy działalności gospodarczej w sektorze energetycznym od zasad związanych z polityką energetyczną państwa.
Działalności regulacyjnej państwa na rynku energetycznym, realizowanej przez państwo za pośrednictwem Prezesa URE, nie można utożsamiać z powierzaniem zadań publicznych przedsiębiorstwom energetycznym. Można ewentualnie stwierdzić, że przedsiębiorstwa energetyczne wykonują zadania użyteczności publicznej. Nawet gdyby przedsiębiorstwa energetyczne wykonywały zadania publiczne, to ewentualny obowiązek udostępniania informacji publicznej można byłoby rozważać tylko przy realizacji przez nie zadań określonych w art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego. Jeżeli zadania Spółki wykraczają poza zadania operatora systemu dystrybucyjnego, to obowiązek udostępnienia informacji publicznej w trybie przepisów u.d.i.p. istniałby jedynie w sytuacji, gdyby wniosek dotyczył sprawy publicznej. W przekonaniu Spółki jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego, która nie mieści się w katalogu wymienionym w art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego, a która dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia przedmiotowych informacji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., skarżąca kasacyjnie wskazała, że prawo dostępu do informacji publicznej nie jest nieograniczone. Przepis art. 5 u.d.i.p. stanowi bowiem podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jeżeli więc informacje dotyczące przyłączenia określonych urządzeń do sieci elektroenergetycznej stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, to nie można udostępnić żądanych informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Taki zaś charakter mają informacje, których udostępnienia żądali skarżący.
Skarżąca kasacyjnie dodała, że Sąd I instancji naruszył również art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy u.d.i.p., uznając, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów urzędowych. Niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył. Informację o działalności organu zawierają akta prowadzonych przez niego spraw. To właśnie takie akta mają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
Z powyższych względów uznać należy, że Sąd I instancji nienależycie wykonał obowiązek kontroli legalności, dopuszczając się naruszenia art. 1 § 1 i § 2, art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku stwierdzającego, że doszło do naruszenia prawa materialnego i zobowiązującego do załatwienia wniosku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. i M. K. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.
Chybiony jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1-4 P.p.s.a. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 52 § 1 stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę składa prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 K.p.a., który przyznaje stronie prawo złożenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. Tak więc w zasadzie tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Należy jednak mieć na uwadze, że ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej.
Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a Kodeks postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej przepis art. 37 K.p.a. nie może w ogóle znaleźć zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji przepisy art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. nie mają zastosowania. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego. Orzecznictwo w tym zakresie od wielu lat jest jednolite i powinno być znane profesjonalnemu pełnomocnikowi strony skarżącej kasacyjnie.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zauważyć należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Dokumentem urzędowym, w rozumieniu u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.
W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez określony podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot ten używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio.
Z powyższych względów Sąd I instancji słusznie uznał, że żądane przez J. K. i M. K. decyzje i dokumenty dotyczące budowy linii elektroenergetycznych, z których Spółka wywodzi swoje prawa do urządzeń elektroenergetycznych znajdujących się na nieruchomości wnioskodawców, są w rozumieniu u.d.i.p. informacjami publicznymi, do udostępnienia których zastosowanie ma tryb przewidziany w tej ustawie. Tym samym również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. uznać należy za niezasadny.
Dodać należy, że o zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek przewidzianych w powołanych przepisach u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych przez wnioskodawcę informacji. Dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego nie tracą charakteru informacji publicznej w przypadku, gdy ich udostępnienia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem. Odmienne zapatrywania są sprzeczne z celem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, a nadto byłyby one nielogiczne. Ocena czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, kto ubiega się o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Wyjątek od tej zasady dotyczy tylko udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwionych podstaw nie ma również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 stanowi, że obowiązek udostępnienia informacji spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Oznacza to, że ustawodawca rozróżniając te dwie kategorie podmiotów, świadomie zdecydował, aby obowiązkiem informacyjnym obciążyć każdą z tych grup. Zatem fakt, że Spółka nie kwalifikuje się do władz publicznych w rozumieniu powołanego przepisu nie ma w sprawie znaczenia. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do podmiotów zobowiązanych zalicza również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których przykładowe wyliczenie zawierają punkty od 1 do 5. Spółka Akcyjna [...] w [...] podlega tej regulacji, gdyż jest ona osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą.
Jeżeli bowiem przyjąć, że 100 % akcji posiada w niej [...] S.A., w której większościowym udziałowcem jest Skarb Państwa dysponujący 82% udziałów, to w takim samym ułamku jest on współwłaścicielem pierwszej ze spółek. Posiada więc pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). W judykaturze przyjmuje się, że udział Skarbu Państwa przekraczający 40 % w spółce akcyjnej pozwala na przypisanie mu takiej cechy (por. wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 877/11 i z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13).
Niezależnie od tego w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest pogląd, że przedsiębiorstwa energetyczne należą do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz że powyższe pojęcie ma szersze znaczenie od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie podobna odmówić im przymiotu zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 i wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 oraz z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I OSK 830/13). A skoro tak, to bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej dystrybucji albo sprzedaży, mimo że zadania te zostały odrębnie ujęte w znowelizowanej ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, takie przedsiębiorstwo winno być traktowane jako podmiot wykonujący zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p.
W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że Spółka [...] objęta jest zakresem podmiotowym u.d.i.p. W takiej sytuacji obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie było udzielenie wnioskodawcom żądanych przez nich informacji, jeżeli są one w jej posiadaniu (przez czynność materialno-techniczną), bądź powiadomienie pismem, że takich informacji w ogóle nie posiada, lub wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdy podlegają one ochronie prawnej. Spółka takich działań zaniechała, pozostając w stanie bezczynności aż do dnia wydania zaskarżonego wyroku. Zatem zobowiązanie jej do rozpoznania wniosku J. K. i M. K. w sposób wymagany przepisami u.d.i.p. było uzasadnione. Dlatego też zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 oraz art.183 § 2 pkt 1 P.p.s.a jest całkowicie chybiony.
Niezasadny jest ponadto zarzut dotyczący art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Autor skargi formułując taki wytyk, chyba nie zauważył, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tej normy, a tym samym nie mógł złamać tego przepisu przez błędną jego interpretację. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. na obecnym etapie postępowania nie miał jeszcze zastosowania. Strona przeciwna do dnia wydania zaskarżonego wyroku nie wydała decyzji o odmowie udostępnienia informacji z uwagi na ograniczenia przewidziane w powołanym przepisie u.d.i.p. W konsekwencji WSA w Gdańsku nie oceniał legalności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, lecz rozpoznawał wyłącznie skargę na bezczynność Spółki w sprawie skierowanego do niej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Rozpoznając taką skargę i uznając ją za zasadną, Sąd I instancji przesądził jedynie, że żądane informacje stanowią informacje publiczne podlegające udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach u.d.i.p. oraz że strona skarżąca kasacyjnie nie jest wyłączona z kręgu podmiotów przewidzianych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Zobowiązanie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p. - co do zasady - nie oznacza bezwzględnego nakazu uwzględnienia zgłoszonego żądania. Przyjęcie, że dane informacje stanowią informację publiczną nie wyklucza, że w treści poszczególnych, wnioskowanych dokumentów znajdą się informacje, których ujawnienie na podstawie u.d.i.p. podlegać może wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania adresat wniosku może zatem załatwić wniosek pozytywnie (udostępniając informację publiczną) albo negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p.
Przy rozpoznaniu wniosku J. K. i M. K. Spółka zobowiązana będzie rozstrzygnąć powyższe kwestie, w tym rozważyć, czy w sprawie mogą w ogóle wchodzić ograniczenia przewidziane w art. 5 u.d.i.p. Należy przy tym mieć na uwadze, że nie wszystkie informacje publiczne z uwagi na ich charakter mogą podlegać utajnieniu. Do tego rodzaju informacji zalicza się między innymi treść decyzji administracyjnych (por. między innymi wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1988/13 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.