Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Go 887/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi K. Ż. uchylił decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., w przedmiocie utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Starosta Powiatu w S. uznał K. Ż. z dniem 14 stycznia 2013 r. za osobę bezrobotną oraz przyznał jej od dnia 22 stycznia 2013 r. prawo do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 794,20 zł miesięcznie w okresie pierwszych 3 miesięcy, zaś od 22 kwietnia 2013 roku w wysokości 623,60 zł w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku.
Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Starosta Powiatu w S., jako organ pierwszej instancji, orzekł o utracie przez K. Ż. prawa do zasiłku od dnia 22 lipca 2013 r. W uzasadnieniu stwierdził, że utrata prawa do zasiłku nastąpiła z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał przepisy art. 9 ust. 1 pkt 14 lit b w zw. z art. 73 ust1 ustawy O promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, w którym wskazała, że obecnie na 54 lata, a więc zasiłek powinien jej przysługiwać przez okres 12 miesięcy. Strona podniosła również, iż łącznie przepracowała ponad 19 lat, a od 1990 roku do dnia 31 grudnia 2012 roku przebywała na rencie inwalidzkiej z tytułu częściowej niezdolności do pracy, w związku z czym okres pobierana renty też powinien zostać jej wliczony do okresów uprawniających do otrzymania zasiłku na 12 miesięcy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Wojewoda Wielkopolski jako organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu jako podstawę rozstrzygnięcia powołał art. 72 ust. 1 i 2, art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku O promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t j. Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.). Organ odwoławczy potwierdził właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego przez organ I instancji. Wskazał, że K. Ż. nabywając prawo do zasiłku została poinformowana, iż na terenie Powiatu S. okres jego pobierania wynosi 6 miesięcy i przez taki okres strona pobierała zasiłek. Natomiast 12-miesięczny, okres pobierania zasiłku przysługuje bezrobotnym powyżej 50. roku życia, przy czym dodatkowym warunkiem jest legitymowanie się co najmniej 20-letnim okresem uprawniającym do zasiłku. Na podstawie akt sprawy organ stwierdził, że K. Ż. nie spełniała warunków do nabycia prawa do zasiłku na okres 12 miesięcy, a więc brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się natomiast do argumentu strony, że okres pobierana renty powinien być uwzględniony do stażu pracy i powinien wpływać na długość oraz wysokość pobieranego zasiłku, Wojewoda stwierdził, że jest on bezzasadny i nie może zostać uwzględniony. Okres pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy jest okresem uprawniającym do nabycia prawa do zasiłku, nie jest jednak okresem zaliczanym i mającym wpływ na wysokość oraz na długość okresu jego pobierania, co wynika z art. 72 ust. 2 ustawy O promocji zatrudnienia.
Organ odwoławczy, uznając się zobligowanym przepisami prawa do bezwzględnego jego przestrzegania, nie znalazł uzasadnienia prawnego do uwzględnienia odwołania strony, stwierdzając nadto, że ustawa O promocji zatrudnienia (...) nie daje organom administracji publicznej jakichkolwiek uprawnień do uznaniowego przyznania lub przedłużania prawa do zasiłku dla bezrobotnych poza okres określony w ustawie.
Na powyższą decyzję K. Ż. wniosła skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przytaczając treść przepisów art. 71, 72, 73 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. O promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 674), Sąd uznał, że wskazany przez skarżącą okres pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy, w myśl powołanego wyżej przepisu art. 71 ust. 2 pkt 3 omawianej ustawy nie został zaliczony przez ustawodawcę, w przepisie art. 72 ust 2, do okresu uprawniającego do zasiłku, o którym mowa w art. 73 ust. 1 pkt 2 lit c. W przepisie art. 72 ust. 2 ustawodawca pominął bowiem pkt 3 art. 71 ust. 2, tym samym wykluczył okres pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy z zaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku.
W konsekwencji powyższego stanu prawnego, skarżąca nie może otrzymywać zasiłku przez okres 12 miesięcy, zamiast 6 miesięcy, o czym mowa w art. 74 ust. 1 pkt 2 lit. c., ze względu na pobieranie przez okres 22 lat renty z tytułu niezdolności do pracy.
W takim też aspekcie pogląd prawny Wojewody Lubuskiego w ocenie Sądu jest zasadny, zaś decyzja odmawiającą wypłaty zasiłku ponad okres 6 miesięcy można uznać jako odpowiadającą prawu.
Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne nie ma charakteru kontradyktoryjnego, przeciwnie ustawodawca nałożył na organ administracji publicznej szereg obowiązków, które organ musi zachować.
W ocenie Sądu organy obu instancji nie dochowały zasad postępowania administracyjnego określonych w k.p.a. - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 k.p.a.
Sąd stwierdził, że uzasadnienie organu pierwszej instancji nie próbuje nawet dochować wymogu art. 107 k.p.a. albowiem nie zawiera w ogóle jakichkolwiek ustaleń stanu faktycznego, nie zawiera wyjaśnień odnośnie obowiązujących przepisów i ich zastosowania w sprawie. Dlatego odniesienie się do prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, zawierające jedno zdanie jako uzasadnienie nie jest możliwe.
Organ odwoławczy poprzestał na faktach wskazanych przez stronę we wniosku o zasiłek oraz odwołaniu. Wojewoda zaniechał zupełnie dopełnienia obowiązku wynikającego z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Z przepisu tego wynika, że organ drugiej instancji zobligowany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Obowiązek ponownego rozpoznania oznacza konieczność przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, gdyż przedmiotem postępowania odwoławczego jest nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Rozpoznając sprawę merytorycznie organ odwoławczy ponownie rozpatruje daną sprawę w jej całokształcie. Granice tego postępowania generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim "zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i wskazana wyżej zasada dwuinstancyjności".
Regułą jest to, że to organ administracji ma obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi w określonych sytuacjach przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że tak jak organ pierwszej instancji powinien on dążyć do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Jeśli natomiast stwierdzi jakiekolwiek braki w zebranym przez organ I instancji materiale dowodowym powinien, zgodnie z nakazem art. 136 k.p.a., przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające (bądź zlecić go organowi, który wydał poprzedzającą decyzję) w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.
Następnie zadaniem organu odwoławczego jest, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., rozpatrzenie wszystkich zebranych dowodów oraz ich ocena dokonywana na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).
Zdaniem Sądu organ odwoławczy poprzestając na faktach wskazanych przez K. Ż. dotyczących okresów jej pracy oraz pobierania renty pominął zawartą w art. 9 k.p.a. zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz czuwania nad tym, aby strona z powodu nieznajomości prawa nie poniosła szkody w postępowaniu.
Definicję okresu uprawniającego do zasiłku, o jakim mowa w art. 73 ust. 1 pkt 2 lit c, zawiera art. 72 ust. 2 ustawy O promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Powyższa definicja została uzupełniona przez ust. 4, w myśl którego do okresu uprawniającego do zasiłku, od którego zależy wysokość i okres pobierania zasiłku, zalicza się również okresy pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego, okresy zatrudnienia na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego młodocianych pracowników, okres zatrudnienia za granicą osoby, która przesiedliła się do kraju na warunkach repatriacji w rozumieniu przepisów o repatriacji, oraz okresy urlopu bezpłatnego udzielonego na podstawie przepisów w sprawie bezpłatnych urlopów dla matek pracujących, opiekujących się małymi dziećmi, innych udzielonych w tym celu urlopów bezpłatnych,(...).
Sąd uznał, że przestrzegając wyrażonej wyżej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Wojewoda zobowiązany był zbadać sprawę w aspekcie możliwości zaistnienia przesłanek zawartych w powołanym przepisie albowiem nieznajomość treści art. 72 ust. 4 przez wnioskującą mogła spowodować zaniechanie wskazania okoliczności o jakich w nim mowa.
W ocenie Sądu naruszenia prawa do rzetelnego przeprowadzenia postępowania odwoławczego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela, co musi skutkować uchyleniem decyzji tego organu. Powyższe naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Lubuski, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy pierwszej i drugiej instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a to w szczególności art. 7, 9 i 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267).
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 9 i 15 k.p.a. ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały naruszenia, na które wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w stosunku do działania organu.
Przede wszystkim nie można podzielić stanowiska Sądu, iż organy obu instancji nie dochowały zasad postępowania administracyjnego określonych w k.p.a. Wskazać należy, że z treści art. 9 k.p.a. wynika, że organ administracji zobowiązany jest udzielać stronie jedynie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, co jednoznacznie wynika z akt sprawy, że skarżąca była poinformowana o treści stosownych przepisów ustawy z dnia ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. O promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, m. in. o treści art. 72 ust. 2 i nast. Ustawy. W aktach administracyjnych (k.
2) znajduje się bowiem podpisana przez skarżącą "Informacja dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy jej prawach i obowiązkach oraz formach pomocy określonych w ustawie, która została podpisana przez skarżącą. W VII części tej informacji wyraźnie wskazano na zdarzenia określone w art. 72 ust. 4 ustawy, które mogą być zaliczone jako okresy uprawniające do zasiłku. Zatem skarżąca - będąc pouczona o treści art. 72 ust. 4 ustawy - przy rejestracji jako osoba bezrobotna miała możliwość wskazania wszystkich okresów zatrudnienia, innej pracy zarobkowej i innych okresów.
Dodatkowo należy także podkreślić, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd I instancji dokonał oceny decyzji organu I instancji, chociaż nie wskazał aby stosował art. 135 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim winien mieć na uwadze przedstawione wyżej rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji winien ocenić także, czy organ dopuścił się innych uchybień procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę co do naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w sprawie występuje w sprawie szczególnie uzasadniony przypadek dający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podstawę do zastosowania ww. przepisu prawa.