Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SAB/Wa 473/17):
- 1. zobowiązał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku skarżącej B. Z. z 29 lipca 2016 r.:
- a. w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] października 2000 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lipca 2000 r. - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,
- b. w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1952 r. oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1951 r. - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,
- 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,
- 3. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Pismem z 29 lipca 2016 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] października 2000 r. i poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] lipca 2000 r. oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1952 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1951 r. o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...].
Pismem z 23 maja 2017 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, a pismem nadanym 10 lipca 2017 r. skarżąca złożyła skargę na bezczynność organu.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że pismami z 26 sierpnia 2016 r., 20 lutego 2017 r., 28 kwietnia 2017 r. oraz 28 lipca 2017 r. występował do odpowiednich komórek organizacyjnych Urzędu [...] o nadesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości, które do chwili obecnej do Ministerstwa nie wpłynęły. Z kolei przy pismach z 28 kwietnia 2017 r. i 28 lipca 2017 r. informował stronę o przyczynach zwłoki i nowych terminach rozpoznania sprawy, wyznaczonych odpowiednio do 31 lica 2017 r., a następnie do 30 września 2017 r. Minister zwrócił nadto uwagę, iż sprawy dotyczące nieruchomości warszawskich wymagają odniesienia się przez organ do stanu, który istniał kilkadziesiąt lat temu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Jak podkreślił Sąd, dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów, będą miały natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Odwołując się norm z art. 12 oraz art. 35 i art. 36 K.p.a., Sąd uznał, że Minister pozostaje w bezczynności. Wniosek wpłynął do organu 5 sierpnia 2016 r. i od tej daty rozpoczął bieg określony w art. 35 § 3 K.p.a. termin do załatwienia sprawy.
Zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. To, że powyższe podanie zainicjowało więcej niż jedną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., wynika z treści sformułowanego w nim żądania i specyfiki postępowań jakich przeprowadzenia oczekuje strona.
Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, postępowanie w sprawie nieważności decyzji, nie jest kontynuacją postępowania zakończonego tą decyzją, ale odrębnym i samodzielnym postępowaniem, w którym decyzja ta podlega jedynie ocenie z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych z art. 156 § 1 k.p.a. Z tego względu należy przyjąć, iż przy tak sformułowanym jak w piśmie z 29 lipca 2016 r. żądaniu, zainicjowało ono dwa odrębne postępowania nadzorcze: jedno – mające za przedmiot ostateczną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (wydaną także w trybie nadzorczym), drugie – mające za przedmiot ostateczną decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej (wydaną w trybie zwykłym). Oba te postępowania winny ulec zakończeniu co do zasady do 5 października 2016 r. Tymczasem do chwili obecnej to nie nastąpiło. Minister nie dopełnił także obowiązku z art. 36 § 1 K.p.a. i nie poinformował strony bezpośrednio po upływie ww. terminu o przyczynach zwłoki i nowym terminie zakończenia postępowań.
Uczynił to dopiero przeszło pół roku po upływie podstawowego terminu wyznaczonego treścią art. 35 § 3 K.p.a. (vide pismo z 28 kwietnia 2017 r.). To zaś implikowało po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, potwierdzenia stanu bezczynności, a także oceny jej charakteru.
Wyznaczając termin, w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia spraw – różny dla każdej z nich – Sąd miał na względzie uwarunkowania prawne i faktyczne, jakie oddziałują na tempo ich rozpoznania, tak by był on terminem realnym. Z odpowiedzi na skargę, jak też akt sprawy wynika, że zasadniczą przyczyną zwłoki w rozpoznaniu żądań strony były trudności z pozyskaniem archiwalnych akt własnościowych nieruchomości, o które Minister czterokrotnie zwracał się do organu mogącego nimi dysponować, tj. [...]. Ich brak niewątpliwie stanowi przeszkodę w rozpoznaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] października 2000 r. i poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] lipca 2000 r. W postępowaniu tym wszak organ badał będzie m.in. to czy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast formułując ocenę, że decyzja dekretowa Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1952 r. nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., sam tego przepisu nie naruszył w sposób rażący.
W związku z czym odnosił się będzie także do tych elementów stanu faktycznego i prawnego, które były istotne przy rozstrzyganiu meriti sprawy w postępowaniu zwykłym, mającym oparcie w aktach własnościowych dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...]. Brak natomiast akt własnościowych w ocenie Sądu nie stanowi przeszkody uniemożliwiającej podjęcie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej i poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1951 r. Zważywszy bowiem na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] października 2000 r., wystarczające dla podjęcia w tym przedmiocie rozstrzygnięcia o charakterze formalnym, są akta z postępowania zakończonego tą decyzją. Te natomiast pozostają w dyspozycji Ministra. Stąd także zakończenie w tym przedmiocie postępowania możliwe jest w terminie miesięcznym od zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem.
W pierwszej natomiast sprawie, realnym terminem, w jakim możliwe będzie zakończenie postępowania – a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniono konieczność pozyskania przez organ nadzoru wspomnianych akt własnościowych i złożoność materii, w której będzie orzekał – jest termin trzech miesięcy. Tak zakreślone jego granice umożliwiają zakończenie postępowania bez konieczności występowania przez stronę z kolejną skargą, mającą tym razem na celu wykazanie, że organ wyroku nie wykonał (co z kolei może także prowadzić do dalszej zwłoki, spowodowanej choćby koniecznością przekazania akt sprawy do Sądu), co z całą pewnością leży w jej interesie.
Przechodząc do oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim mamy do czynienie, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działania ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie zaistniała. Zasadniczą przyczyną zwłoki w rozpoznaniu wniosku skarżącej były trudności z pozyskaniem archiwalnych akt z postępowania dekretowego, bez których ocena legalności decyzji nadzorczej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast była niemożliwa. Wprawdzie czynności zmierzające do ich uzyskania, z punktu widzenia sprawności postępowania, Minister podejmował bez należytej ich koncentracji (a więc opieszale), jednak sama ta okoliczność jest niewystarczająca do uznania zwłoki w załatwieniu sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a. oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804) w związku z art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ww. ustawy orzekł jak na wstępie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Inwestycji i Budownictwa, zaskarżając go w części dotyczącej punktu 1 lit. a i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż organ nadzoru dysponuje materiałem dowodowym pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, a tym samym uznanie, iż możliwe jest dokonanie przez organ nadzoru oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] października 2000 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2000 r.
Wskazując na powyższe, Minister wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w pkt 1 lit. a i wyznaczenie terminu dłuższego niż 3 miesiące na rozpatrzenie sprawy, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że niewątpliwe w sprawie organ nie wydał rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 K.p.a., jednakże podstawą dla jej rozpatrzenia jest pozyskanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości. Nierozstrzygnięcie wniosku skarżącej spowodowane jest natomiast brakami, które nie leżą po stronie organu nadzoru. Tym samym zakreślenie przez Sąd trzymiesięcznego terminu na rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast świadczy o niedostatecznej analizie akt.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jednie nieważność postępowania, której przesłanki wymieniono w § 2 ww. przepisu. W świetle powyższego przepisu, to strona skarżąca wyznacza zakres kontroli kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami i wnioskami w niej zgłoszonymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1500/12 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd drugiej instancji nie jest zatem władny badać, czy wojewódzki sąd administracyjny naruszył jeszcze inne przepisy niż wskazane w skardze kasacyjnej, prócz przypadków wymienionych w § 2 art. 183 P.p.s.a.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaskarżeniem została objęta część wyroku Sądu pierwszej instancji sformułowana w punkcie 1 lit. a, w której zobowiązano organ do rozpoznania wniosku skarżącej w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] października 2000 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lipca 2000 r. – w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Tylko zatem to zobowiązanie podlegało ocenie Sądu kasacyjnego w niniejszej sprawie.
Analizując powyższe rozstrzygnięcie w ww. zakresie przez pryzmat art. 149 § 1 pkt 1 i art. 133 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie dopatrzył się w nim takiej wadliwości, która uzasadniałaby konieczność jego uchylenia. I chociaż Sąd pierwszej instancji zakreślił w sentencji organowi termin trzymiesięczny na rozpatrzenie powyższego wniosku, zaś w uzasadnieniu wyroku wskazuje na termin miesięczny, to jednak w razie rozbieżności między sentencją wyroku, a jego uzasadnieniem o zakresie rozstrzygnięcia decyduje sentencja a nie uzasadnienie wyroku, które powinno odpowiadać treści rozstrzygnięcia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 105/08, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 811/10, z 16 maja 2019 r. sygn. akt II GSK 2054/17). Kwestionując natomiast wyznaczony, trzymiesięczny termin skarżący kasacyjnie organ nie wskazał na żadne takie okoliczności, które by podważyły ocenę Sądu pierwszej instancji, iż termin ten jest terminem realnym do załatwienia ww. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.
Zauważyć trzeba, że choć przepis art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie zawiera żadnych regulacji, jakie winien uwzględnić sąd administracyjny, zobowiązując organ do wydania aktu, to termin ten jako dodatkowy w stosunku do tego, w którym sprawa powinna zostać załatwiona, powinien być realny, umożliwiający organowi załatwienie sprawy i uwzględniający stopień zawiłości sprawy, a jednocześnie wyznaczony zgodnie z zasadą szybkości postępowania wynikającą z art. 12 K.p.a. (por. H. Knysiak – Sudyka. Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz i orzecznictwo, wyd. IV, LEX/el oraz M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 310).
Podobnie, co najmniej przedwczesne jest przesądzenie przez Sąd pierwszej instancji, że rozpatrując wniosek w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2000 r. i [...] lipca 2000 r., wystarczające jest rozstrzygnięcie o charakterze formalnym, a które co najmniej sugeruje, że żadna z tych decyzji nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 K.p.a. Kwestia ta nie mogła zostać oceniona w postępowaniu wszczętym w sprawie ze skargi na bezczynność, chociaż stanowi prawidłowe wskazanie organowi kierunku prowadzenia postępowania. Przypomnieć bowiem należy, że ww. decyzje zostały już wydane w trybie nieważnościowym, a więc w obecnie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie ocena, czy odmawiając stwierdzenia nieważności z przyczyn wskazanych w tej decyzji, organ nie wypełnił którejś z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. poprzez to – jak wskazuje się we wniosku - że: "organ zaniechał dokonania ustalenia, czy w terminie doszło do skutecznego objęcia nieruchomości w postanowienie [...]".
Organ winien zatem rozważyć, czy do oceny tej kwestii akta właścicielskie nieruchomości objętej działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy są mu w ogóle potrzebne.
Ponadto, odnosząc się do wielokrotnie podnoszonej kwestii, że Minister zwracał się do Urzędu [...] o udostępnienie akt własnościowym nieruchomości, której dotyczy postępowanie, zauważyć trzeba, że już w piśmie z 22 września 2016 r. Zastępca Dyrektora [...] odpowiedział Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa, że: "w zasobie Wydziału Archiwum Biura Organizacji [...] nie stwierdzono przechowywania akt własnościowych nieruchomości położonej [...]". Kierowania kolejnych pism do innej jednostki Urzędu – [...] – co dwa, trzy miesiące, nawet bez ustalenia, czy jest ona w posiadaniu tychże akt, nie można uznać za działanie wystarczająco zmierzające do załatwienia sprawy.
W tym stanie sprawy, uznając zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. za niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 tej ustawy.