Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 października 2014 r., sygn. akt I OSK 485/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 980/12 w sprawie ze skargi R. N. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez powiat z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; w pkt 3. zasądził od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego R. N. kwotę 460 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Powiatu W. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...].11.2011r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 01.01.1999r. przez Powiat W. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako parcela [...]. kat. 164/4 o pow. 0,0030 ha b. gm. kat. N. objętej księgą wieczystą KW nr [...]- uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nabycie tej nieruchomości z mocy prawa, z dniem 01.01.1999r., przez Powiat W. Decyzja zapadła w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wnioskiem z dnia 22.09.2003r. Zarząd Powiatu W. zwrócił się do Wojewody Małopolskiego o wydanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133. poz. 872 ze zm.) decyzji potwierdzającej nabycie z dniem 01.01.1999r. przez Powiat W. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako parcela [...]. kat. 164/4 o pow. 0.0030 ha b. gm. kat.

N. objętej księgą wieczystą KW nr [...]. Decyzją z dnia [...].11.2011r. nr [...] Wojewoda Małopolski odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 01.01.1999r. przez Powiat W. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako parcela [...]. kat. 164/4 o pow. 0,0030 ha b. gm. kat. N. objętej księgą wieczystą KW nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego nie została udowodniona przesłanka władania sporną działką przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego przed 1.01.1999r. Złożona do akt sprawy metryka ulicy [...] oraz rejestr robót budowlano-remontowych tej ulicy w latach 1991-1997 nie stanowią wystarczającego dowodu gdyż opisane w nich czynności faktyczne nie mogą być przypisane konkretnie do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Wobec powyższego organ zaniechał badania przesłanki zajęcia spornego gruntu pod drogę.

Pismem z dnia 24.11.2011r, uzupełnionym pismem z dnia 28.11.2011r. Zarząd Powiatu W. wniósł odwołanie od w/w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...]11.2011r. kwestionując rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego oraz wskazując, że na działce usytuowany jest chodnik.

W wyniku rozpoznania odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 w/w ustawy z dnia 13 października 1998r. nieruchomości pozostające w dniu 31.12.1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie w/w art. 73 ust. 1 następuje zatem jeżeli w dniu 31.12.1998r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

1. - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,
2. - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,
3. - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Organ ustalił stan prawny i faktyczny badanej nieruchomości na dzień 31.12.1998r. w oparciu o dokumenty. Z odpisu KW nr [...] z dnia [...] 09.2003r. wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka [...]. kat. 164/2 o pow. 0,0263 ha, z której następnie wydzieliła się działka [...]. kat. 164/4 i 1. kat 164/3, stanowiła w dniu 31.12.1998r. własność W. N. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia 18.02.2005. sygn. akt I Ns 1223/04 ustalono, że spadek po W. N., zmarłym w dniu 7.11.2004r., nabyli H. N., R. N., K. S. i R. N. Tym samym działka [...]. kat. 164/4 w dniu 31.12.1998r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego.

W dalszej kolejności organ wskazał, że droga ul. [...] w N. w dniu 31.12.1998r. posiadała status drogi publicznej, bowiem została wymieniona w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach (...) krakowskim (Dz. U. 1986 Nr 35 poz 179 z późn. zm.) jako droga wojewódzka. Na podstawie zaś art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, niewymienione w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998r. w sprawie ustalenia dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) stały się z dniem 1.01.1999r. drogami powiatowymi. Przedmiotowa droga ul. [...] nie została wymieniona w ww. załącznikach, tym samym została zaliczona do kategorii dróg powiatowych.

W wyniku rozpoznania odwołania Minister nie podzielił poglądu organu I instancji, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie została spełniona przesłanka wykonywania władztwa publicznoprawnego wynikająca z art. 73 ust. 1 w/w ustawy z dnia 13 października 1998r.

Wskazał, że konieczną przesłanką zastosowania art. 73 ust. 1 jest aby nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną już w dniu 31 grudnia 1998 r.

Z kolei przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31.12.1998r. do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31.12.1998r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Dokonując oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że znajdująca się w aktach sprawy mapa uzupełniająca podziału parcel gm. kat. N. w skali 1:2880. jak również protokół graniczny nr [...] wraz ze szkicem granicznym z dnia 7.07.1982r. oraz zdjęcia fotograficzne z 1993r. i aktualne, obrazują zajęcie działki [...]. kat. 164/4 o pow. 0,0030 ha pod drogę (chodnik), bowiem wskazują, że [...]. kat 164/4 weszła w skład działki drogowej nr 2509/1 o pow. 0,2590 ha. Dokumenty te potwierdzają więc położenie nieruchomości w dniu 31.12.1998r. w pasie drogowym.

Natomiast sprawowanie władztwa publicznego nad ul. [...] zostało zdaniem Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej udokumentowane rejestrem robót budowlano - remontowych wykonanych na ulicy [...], z którego wynika, że w 1991r i 1992r. wykonano oznakowanie pionowe, w 1993r. wykonano nawierzchnię bitumiczną i oznakowanie pionowe, w 1995r. wykonano oznakowanie pionowe i oznakowanie poziome, odnowienie poręczy i oznakowania pionowego, w 1996r. wykonano oznakowanie i malowanie przejść oraz w 1997 r. wykonano malowanie przejść. Powyższe dokumenty bezspornie, zdaniem organu II instancji wskazują na wykonywanie władztwa publicznego. Powołując się na orzecznictwo sądowo administracyjne Minister podkreślił, że udokumentowanie władania oznacza wykazanie, że na nieruchomości były wykonywane prace m. in. związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją i odśnieżaniem.

Ponadto, pojęcie władania nieruchomością - w rozumieniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - nie należy utożsamiać z instytucją posiadania uregulowaną w kodeksie cywilnym. Pojęcie władania winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły nawet mieć miejsce wbrew woli właściciela. Wskazał również, że w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, iż zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Z istoty zarządu sprawowanego na podstawie przepisów rozdziału 2 tej ustawy wynikają określone czynności wykonywane przez zarządcę, które świadczą w sposób nie budzący wątpliwości o władaniu nieruchomością w świetle przepisu art. 73 ust. 1 ustawy.

Czynności te zarządca drogi wojewódzkiej miał obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku do samej jezdni, lecz w stosunku do całej drogi, a więc wydzielonego pasa terenu przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, w ramach którego umieszczone mogły być np. chodnik, drzewa, krzewy, pobocza, obiekty inżynierskie i urządzenia techniczne.

Skargę na opisaną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej złożył do tutejszego Sądu R. N. Decyzji tej zarzucił:

1. 1. naruszenie interesu prawnego skarżącego t.j. jego prawa współwłasności służącego mu do nieruchomości stanowiącej parcelę 164/2 w N. poprzez pobawienie go tego prawa w sposób bezpodstawny
2. 2. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy t.j. przepisów art. 7, art. 8 art., art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i swobodnej oceny dowodów.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...].11.2011 nr [...] odmawiającej uwłaszczenia Powiatu N. na przedmiotowej nieruchomości.

W obszernym uzasadnieniu szczególnie podkreślił, że kwestionuje władanie parcelą nr [...] przez Powiat W. Omawiana działka gruntu stanowi wg skarżącego wejście do sklepu usytuowanego w budynku stanowiącym jego współwłasność. Realizowana jest na niej sezonowa sprzedaż produktów oraz składowane są materiały budowlane. Zakwestionował także moc dowodową kopi protokołu granicznego sporządzonego w postępowaniu rozgraniczeniowym, a także podniósł wątpliwości dotyczące " niejasności co do sytuacji geodezyjnej właściciela nieruchomości przy ulicy [...]". Wskazał ponadto, że w dniu 7.11.2011r. uzyskał pozwolenie na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku istniejącego przy ulicy [...] 1, która planowana jest właśnie na spornej działce gruntu.

Odpowiadając na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za zasadną wskazał, że materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Zgodnie z tą regulacją prawną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Sąd I instancji zaznaczył, że powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej, stąd należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki.

Po pierwsze musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej.

Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza zdaniem Sądu I instancji nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00).

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie niesporny jest fakt, że przedmiotowa droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych, a w dniu 31 grudnia 1998 r. jej właścicielem był poprzednik prawny skarżącego- W. N. Uzasadnione wątpliwości budzi natomiast, zdaniem Sądu I instancji, fakt zajęcia nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz fakt władania nią w podanej dacie przez Powiat W. Ze znajdujących się bowiem w aktach sprawy kserokopii dokumentów nie wynika w sposób jednoznaczny jaki był na dzień 31 grudnia 1998 r. stan zajętości spornej nieruchomości pod drogę publiczną oraz nie zostało należycie udokumentowane władnie nią w tej dacie przez Powiat W. Okoliczności te, odnoszące się do bezspornego ustalenia granic pasa drogowego i zakresu władania nieruchomością należy uznać za niedostatecznie wyjaśnione przez organy orzekające przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie.

W ocenie WSA organ II instancji ponownie rozpatrujący niniejszą sprawę prowadząc postępowanie wyjaśniające te kwestie nie mógł poprzestać w ich ustaleniu jedynie na znajdującej się w aktach sprawy mapie uzupełniającej podziału parcel gm. kat. N w skali 1:2880, protokole granicznym nr 39 wraz ze szkicem granicznym z dnia 7.07.1982r. oraz na zdjęciach fotograficznych z 1993r. i aktualnych, gdyż wbrew stanowisku Ministra nie obrazują one w sposób wystarczający zajęcia działki nr 164/4 o pow. 0,0030 ha pod chodnik w pasie drogowym ulicy [...].

Także sprawowanie władztwa publicznego nad ul. [...], które zostało zdaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej udokumentowane jedynie rejestrem robót budowlano - remontowych wykonanych na ulicy [...], (z którego wynika, że w 1991r i 1992r. wykonano oznakowanie pionowe, w 1993r. wykonano nawierzchnię bitumiczną i oznakowanie pionowe, w 1995r. wykonano oznakowanie pionowe i oznakowanie poziome, odnowienie poręczy i oznakowania pionowego, w 1996r. wykonano oznakowanie i malowanie przejść oraz w 1997 r. wykonano malowanie przejść) nie może być uznane za wystarczające.

Sąd I instancji wskazał, że powołana w decyzji organu II instancji jako dowód faktycznego zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowej działki odbitka mapy, jest to w istocie fragment kserokopii z obszerniejszego, nieopisanego dokumentu kartograficznego. Dokument ten nie ma wpisanej daty jego wykonania a jedynie nosi stempel potwierdzenia zgodności z oryginałem z dnia 22.09.2003r. Nie można też w żaden sposób ustalić gdzie wrysowana jest sporna nieruchomość a tym bardziej, czy jej granice odzwierciedlają stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r. czy obecny. Oznacza to, że nie sposób z tego dokumentu wywieść, w jakiej dacie ma on dokumentować istniejący stan faktyczny. Na kserokopię tę nie zostały również naniesione przez uprawnionego geodetę istniejące w dniu 31 grudnia 1998 r. granice pasa drogowego, które potwierdzałyby stan zajętości przedmiotowej działki w konkretnym ustawowym terminie.

Ponadto, Sąd I instancji wskazał, że znajdujący się także w aktach sprawy wyrys z mapy ewidencyjnej jest nieczytelną kserokopią, która obrazuje przebieg granic uwidocznionych na niej działek w 1992r. Brak jest również wypisu z rejestru gruntów dotyczącego obu działek, aktualnego na dzień 31.12.1998r.

Wątpliwości te winny być, w ocenie Sądu I instancji przez organ administracji rozwiane poprzez dołączenie do akt sprawy dokumentacji geodezyjnej, której forma i treść zadośćuczynią obowiązującym przepisom prawa geodezyjnego i kartograficznego, także poprzez wykonanie synchronizacji geodezyjnej działki drogowej i omawianej działki nr 164/4 w liniach rozgraniczających istniejących w dniu 31.12.1998r.

W ocenie Sądu I instancji za dowód zajętości tej działki pod drogę nie można uznać kwestionowanego przez skarżącego w skardze protokołu granicznego. Pozostaje on bowiem bez jakiegokolwiek wpływu na treść decyzji. Postępowanie rozgraniczeniowe ma za swój cel ustalenie przebiegu granicy prawnej pomiędzy nieruchomościami w oparciu o dokumenty, lub w braku takiej możliwości ustalenie tej granicy w oparciu o ostatni stan spokojnego posiadania przez właścicieli rozgraniczanych działek. Regulacja omawianego art. 73 ustawy (...) prowadzi natomiast do wywłaszczenia nieruchomości zajętej pod drogę w sensie faktycznym bez względu na jej status prawny i jakiekolwiek inne okoliczności nie objęte tym przepisem. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji stanął na stanowisku, że kwestia władania i zajętości działki nr 164/2 pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. wymaga wyjaśnienia i uzupełnienia istniejącego materiału dowodowego.

W rozpatrywanej sprawie w ogóle bowiem nie został udokumentowany ani stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. ani fakt władania w tej dacie sporną nieruchomością przez Skarb Państwa, co oznacza brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego (naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa) przez organ przed wydaniem rozstrzygnięcia i brak właściwego udokumentowania istnienia wszystkich koniecznych, ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz faktu władania w tej dacie przedmiotową nieruchomością. Oznacza to, w ocenie Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie ma bezpośrednie znaczenie dla prawidłowego określenia zakresu możliwości pozbawienia skarżącego posiadanego przez niego i konstytucyjnie chronionego prawa własności przedmiotowej działki.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, dokumenty geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę wykazujące stan zajętości przedmiotowej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. (tzw. mapa synchronizacyjna). Z brzmienia tego przepisu wynika, że przez pojęcie dowodu należy rozumieć także inne dowody niewymienione wyraźnie w tym przepisie. Art. 75 § 1 nie zawiera zatem zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, lecz jest to jedynie wyliczenie przykładowe. Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że Skarb Państwa ma możliwość dowodzenia istotnych dla sprawy okoliczności różnymi dowodami, w tym również opracowaniami geodezyjno-kartograficznymi.

Sąd I instancji wskazał, że w tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu I instancji, powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą przede wszystkim bezspornie ustalić istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. stan faktyczny i prawny przedmiotowej działki. Oznacza to konieczność sporządzenia dokumentacji geodezyjnej (np. mapy geodezyjnej wraz z wykazem synchronizacyjnym), która dokumentować będzie istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. stan faktyczny sprawy. Niezbędne jest także uzupełnienie materiału dowodowego sprawy o wypisy z ewidencji gruntów dotyczące spornych nieruchomości aktualnych na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz zebranie dowodów świadczących o wykonywaniu (i jego zakresie) władztwa publicznoprawnego w stosunku do działki nr 164/2. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie dokonanych ustaleń organ będzie mógł skonfrontować ustalony stan faktyczny z treścią przywołanego wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i ocenić możliwość jego zastosowania. Swoje zaś ustalenia i rozstrzygnięcie organ wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł organ i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 ppsa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. - art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy ppsa w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez wadliwe przyjęcie, ze przeprowadzone postępowanie nie wykazało łącznego zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną,
2. - art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej spawie nie były wystarczające do wydania skarżonej decyzji,
3. - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
4. - art. 133 § 1 ppsa przez błędne przyjęcie, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono materiał dowody nie pozwalający na uznanie, że skarga zasługiwała na uwzględnienie,
5. - art. 141 § 4 ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na lakonicznym wskazaniu w uzasadnieniu wyroku, że zgromadzone dowody na władztwo spornej nieruchomości są niewystarczające oraz brak wskazania co do dalszego postępowania w tym zakresie.

Powołując się na powyższe okoliczności wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki dla stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez powiat prawa własności nieruchomości. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem WSA, że przesłanka zajętości w niniejszej sprawie nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego. Sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. W sprawie Sąd wyłączył możliwość uznania, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty stanowią dowód zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną. Materiał dowodowy wskazuje, że działka [...]. kat. 164/4 o pow. 0,0030 ha wskazuje, że weszła w skład działki drogowej nr 3509/1 o pow. 0,2590 ha pod chodnik i potwierdzają położenie nieruchomości w dniu 31.12.199 r. w pasie drogowym. Przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie daje podstaw do przejęcia nieruchomości zapisanych w ewidencji gruntów, jako drogi, lecz jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne.

Tym samym brak takiego wpisu w aktach sprawy nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do kwestii władania należy zauważyć, że do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu kc), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, pod warunkiem, że nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej.

Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym udokumentowanie władania polega na wykazaniu wykonywania prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Ponadto, władztwo publiczne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu, trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący, zażądał oddalenia skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego i uczestników postępowania zwrotu kosztów postępowania według zasad określonych. W uzasadnieniu wskazano, że zarząd dróg, gmina ani powiat nigdy nie władali spornym chodnikiem, nie przeprowadzali na nim nigdy żadnych prac w tym ani nawet odśnieżania, tym samym nie jest możliwe udowodnienie władania ani obecnie ani w przeszłości. Nie istnieją żadne dokumenty potwierdzające taką ewentualność. W dniu 7.11.2011 r. została wydana, na wniosek R. N., R. N. decyzja nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejącej zabudowy mieszkalno-usługowej. Inwestycja ta jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wydana została ona przez Starostę, tego samego który twierdzi, że parcela 164/4 weszła w skład działki 2509/1 i stanowi pas drogowy.

Twierdzenie przez powiat że działka ta stała się z mocy prawa własnością Powiatu, bowiem stanowi pas drogowy ulicy [...] stoi w sprzeczności z pozwoleniem wydanym w tym samym urzędzie na zabudowę tej samej działki wskazanej w pozwoleniu jako 2509/1.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w głównej mierze do kwestionowania prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji oceny materiału dowodowego, zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie wskazane przez organy odwoławczy dowody nie przemawiały za przyjęciem, iż działka o nr 164/4 w dniu 31 grudnia 1998r. pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Znajdujące się w aktach dokumenty nie wskazywały jaki był stan zajętości działki w tej dacie.

Na żadnej ze znajdujących się aktach sprawy map nie zobrazowano szczegółowego przebiegu drogi w części stanowiącej ulicę [...].

I tak wprawdzie na mapie uzupełniającej podziału parcel zaznaczono działkę o 164/4, nie zakreślono na niej jednak granic pasa drogowego. Niemożliwe jest na jej podstawie stwierdzenie, czy działka ta leży w jego granicach. Z kolei podstawą wymaganych ustaleń nie może być szkic graniczny, stanowiący część protokołu granicznego, nie zaznaczono na nim numerów graniczących ze sobą działek. Wyrys z mapy ewidencyjnej jak słusznie podkreślił sąd I instancji nie może stanowić podstawy ustaleń ze względu na swą nieczytelność.

Sprawowanie władztwa nie potwierdza także odnoszący się do ulicy [...] rejestr robót remontowo budowlanych, nie wynika z niego bowiem, czy wskazane w nim prace wykonywane były również w odniesieniu do działki 164/4. Nie znając przebiegu pasa drogowego, a w szczególności nie posiadając wiedzy co do tego, czy działka 164/4 była jego częścią nie można przyjąć, iż wykonywanie robót budowlanych na ulicy [...] ponad wszelką wątpliwość odnosi się także do spornej działki.

W tej sytuacji zgodzić należało się z sądem I instancji, że z uwagi na niekompletność materiału dowodowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik ustalenia poczynione w jego świetle nie przemawiają za przyjęciem spełnienia przesłanek z art. 73 ust.1 ustawy przepisy reformujące administrację publiczną, odmienne stwierdzenia w tym względzie, poczynione przez organ II instancji uznać należało za co najmniej przedwczesne. W tej sytuacji w kontrolowanej sprawie, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, zaistniały podstawy do zastosowania art. 145§1pkt.1lit.a p.p.s.a.

W świetle powyższych rozważań za słuszne uznać należało wywody sądu odnośnie naruszenia norm procesowych zawartych w art. 7,77§1, 133§1 p.p.s.a., w warunkach o których stanowi art. 145§1pkt.1lit.c p.p.s.a

Koniecznym zatem okazał się nakaz uzupełnienia materiału dowodowego we wskazanym w kontrolowanym wyroku zakresie. Nie budzi wątpliwości co do swej prawidłowości wskazanie przez kontrolowany sąd na konieczność wykonania dokumentacji geodezyjnej, z jednoczesnym wyrysem na mapach przebiegu pasa drogowego i granic spornej działki.

Uzasadnienie wyroku odpowiada normie zawartej w art. 141§4 p.p.s.a., w sposób wyczerpujący został przedstawiony stan sprawy, znajduje pełne odzwierciedlenie w materiale dowodowym, nie budzi wątpliwości wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym wskazówki co do dalszego postępowania.

W tym stanie rzeczy na zasadzie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

Jak w pkt.2 sentencji orzeczono na zasadzie art. 204 pkt.2 p.p.s.a.