Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 22 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Danuty T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 26 lipca 2004 r., (...), w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd podał, że w związku w wejściem w życie z dniem 1 maja 2004 r. ustawy - o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/ nowelizującej treść art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego, sprawy z zakresu świadczeń rodzinnych zostały przekazane do właściwości sądów rejonowych. Wobec braku przepisów intertemporalnych sprawy rozstrzygnięte przez organy administracji publicznej do dnia 30 kwietnia 2004 r. podlegają kontroli sądu administracyjnego, a wydane po tej dacie należą do właściwości sądu powszechnego.
W dniu 24 marca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. złożyło skargę kasacyjną na wskazane wyżej postanowienie w przedmiocie odrzucenia skargi. Strona wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawę Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Skarżonemu postanowieniu stawiany jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ w zw. z art. 16 par. 2 Kpa, poprzez odrzucenie uprawnienia strony postępowania administracyjnego do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w celu kontroli zgodności z prawem decyzji organu administracji publicznej w przedmiocie ustalenia uprawnienia do zasiłku rodzinnego i dodatków to zasiłku rodzinnego. Ponadto zarzucane jest uchybienie art. 56 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 2 lit. "a" powoływanej ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w wyniku nowelizacji art. 477[8] Kpc została ustanowiona kompetencja wyłączna sądu powszechnego do rozstrzygania odwołań od wszystkich decyzji w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych. Jednocześnie w skardze kasacyjnej wskazywany jest zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie, który miał istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 w zw. z art. 58 par. 1 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podnosi, iż ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych, wprowadza nowy system świadczeń rodzinnych. Zgodnie z jej założeniami następuje stopniowe przejmowanie zadań związanych z przyznawaniem i wypłatą świadczeń przez organy właściwe. Zgodnie z art. 3 pkt 11 powoływanej ustawy organem właściwym jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub takie świadczenie otrzymującej. Powołany w uzasadnieniu skarżonego postanowienia przepis art. 477[8] Kpc dotyczy zdaniem strony skarżącej tylko i wyłącznie decyzji wydanych przez oddziały ZUS, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innych właściwych organów emerytalnych lub rentowych /art. 56 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych/. Uzasadniając ten pogląd Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołuje się do systemowej wykładni przepisów działu III Kodeksu postępowania cywilnego dotyczącego postępowania w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych. Stosownie do treści art. 477[8] par. 2 Kpc do właściwości sądów rejonowych należą w szczególności sprawy o zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego. Zdaniem strony skarżącej, wskazany wyżej przepis odnosi się wyłącznie do spraw z zakresu ubezpieczenia społecznego, które to pojęcie zdefiniowane jest w art. 476 par. 2 Kpc i rozumie się przez nie sprawy, w których wniesiono odwołania od decyzji organów rentowych, dotyczące spraw enumeratywnie wymienionych w tym przepisie w pkt 1-5 oraz w par. 3 tego artykułu. Kategoria organów rentowych została precyzyjnie określona w art. 476 par. 4 Kpc i obejmuje: - oddziały ZUS i Biuro Rent Zagranicznych tego Zakładu; kolejowe jednostki organizacyjne; wojskowe i resortowe organy emerytalne; Prezesa KRUS. Strona podkreśla, że przytoczony katalog nie obejmuje organów gminy uprawnionych do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w tym również uprawnionych do orzekania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, na mocy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak wskazuje strona, aby sprawa mogła być zaliczona do kategorii spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych w rozumieniu Kodeksu postępowania cywilnego musi ona spełniać łącznie przesłanki przedmiotowe i podmiotowe. Biorąc pod uwagę powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazuje, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w katalogu spraw, określonym w art. 476 par. 2 i 4 Kpc, a ponadto nie została wymieniona w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. - o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./. Jednocześnie w skardze kasacyjnej jest podnoszone, że cel i charakter spraw mieszczących się w ramach systemu zabezpieczenia społecznego jest inny o d świadczeń realizowanych w obrębie ubezpieczenia społecznego z tytułu emerytury, renty, ubezpieczenia chorobowego, czy ubezpieczenia wypadkowego. W szczególności w myśl art. 33 ustawy - o świadczeniach rodzinnych, świadczenia te finansowane są z budżetu państwa, nie zaś ze składek ubezpieczonych i płatników. Celem wspomnianej nowelizacji art. 477[8] Kpc, jest zdaniem strony, umożliwienie sądowi rejonowemu rozpatrywanie spraw w ograniczonym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;
Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie naruszenia przepisów art. 58 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Zgodnie z art. 3 powołanej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie /par. 1/. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Właściwość sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne może być wyłączona przepisami szczególnymi. Takie ograniczenie właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach dotyczących decyzji administracyjnych może być wyłączona przepisami szczególnymi.
Ograniczenie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne nie może wynikać z naruszenia właściwości przez organy administracji publicznej. Przestrzeganie właściwości przez organy administracji publicznej jest jednym z podstawowych zgodności z prawem decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości przez organy administracji publicznej jest ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, które obwarowane jest sankcją nieważności decyzji. Według art. 156 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji w szczególności wtedy gdy wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Taką też podstawę stwierdzenia nieważności decyzji przyjmuje art. 145 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeśli zachodzi przyczyna określona w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Naruszenie właściwości, w tym właściwości instancyjnej, jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości instancyjnej przez organy administracji publicznej przez wkroczenie w właściwość sądu powszechnego jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W takim przypadku sąd administracyjny nie może uchylić się od orzekania w sprawie skargi na decyzję powołując się na właściwość sądu powszechnego. Sąd administracyjny obowiązany jest rozpoznać skargę i zastosować, przewidziane powołaną ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, środki prawne wobec decyzji administracyjnej.
Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 58 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 wspomnianej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przeprowadzonej w zaskarżonym postanowieniu wykładni art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Ten ogólny wniosek o wyłączeniu właściwości sądów administracyjnych nie może być wyprowadzony wyłącznie w oparciu o treść art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc a wymaga uwzględnienia regulacji przyjętej w ustawie - o świadczeniach rodzinnych, która przyjmuje jako obowiązującą regułę przyznanie kompetencji zakresie świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej. Według art. 20 ust. 1 powołanej ustawy - o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Pojęcie organu właściwego definiuje ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 11, stanowiąc: "ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym oznacza to wójta, burmistrza lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne". Postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego, zgodnie z art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Reguły, że zadania w zakresie świadczeń rodzinnych należą do władzy wykonawczej nie łamią przepisy przejściowe /art. 48 i art. 49 ustawy - o świadczeniach rodzinnych/.
Powierzenie kompetencji do przyznawania świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej - organowi samorządu terytorialnego, ma określone konsekwencje dla regulacji toku instancji. Organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania odwołania jest organ wyższego stopnia, zgodnie z regułami przyjętymi w art. 127 par. 2 w zw. z art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od tak ukształtowanego toku instancji postępowania administracyjnego mogą być wprowadzone wyjątki, przez przyjęcie procedury "łamanej" w sprawie, polegającej na przyznaniu władzy wykonawczej - organom administracji publicznej, właściwości do rozpoznawania i rozstrzygania sprawy w formie decyzji, a następnie na przeniesieniu sprawy toczącej się w wyniku odwołania na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Przyjęcie jednak takiej "łamanej" procedury załatwienia sprawy wymaga regulacji szczególnej. Takie rozwiązanie przyjmuje również art. 78 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. - o ochronie konkurencji i konsumentów /t.j. Dz.U. 2003 nr 86 poz. 804/, zgodnie z którym od decyzji Prezesa Urzędu przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia, zaś postępowanie w sprawach odwołań toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych.
Powołana ustawa o świadczeniach rodzinnych przyznawanych przez organy właściwe - wójta, burmistrza lub prezydenta miasta i nie zawiera przepisu szczególnego, który stanowiłby, że od decyzji tego organu służy odwołanie do sądu. Nie stanowi takiej regulacji szczególnej art. 34 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, nadający nowe brzmienie art. 477[8] Kpc. Takiej regulacji szczególnej nie zawiera też art. 56 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż do dnia przekazania organowi właściwemu zadań z zakresu realizacji świadczeń rodzinnych, od decyzji oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w Kodeksie postępowania cywilnego.
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak regulacji szczególnej wyłącza prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Art. 477[8] par. 2 Kpc nie może stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwość sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych podejmowanych przez organy administracji publicznej.
Stosownie do treści art. 199 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Za taki przepis szczególny należy uznać art. 203 powołanej ustawy. Przepis ten przewiduje jedynie zwrot kosztów jeśli w wyniku uwzględniania skargi kasacyjnej został uchylony wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zwrot kosztów nie jest więc dopuszczalny w wypadku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia wydanego przez sąd I instancji.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185, art. 203 pkt 2 i art. 182 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ postanowił jak w sentencji.