Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 17 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Bernadetty D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 26 lipca 2004 r. w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd podał, że w związku w wejściem w życie z dniem 1 maja 2004 r. ustawy - o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/ nowelizującej treść art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego, sprawy z zakresu świadczeń rodzinnych zostały przekazane do właściwości sądów rejonowych. Wobec braku przepisów intertemporalnych sprawy rozstrzygnięte przez organy administracji publicznej do dnia 30 kwietnia 2004 r. podlegają kontroli sądu administracyjnego, a wydane po tej dacie należą do właściwości sądu powszechnego.
W dniu 24 marca 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na postanowienie tego Sądu w przedmiocie odrzucenia skargi Bernadetty D. na postanowienie Kolegium w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. Strona skarżąca wnosi o uchylenie powyższego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podnoszone są zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ w zw. z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez odrzucenie uprawnienia strony postępowania administracyjnego do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w celu kontroli zgodności z prawem decyzji organu administracji publicznej w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i jego pochodnych, a także naruszenie art. 56 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 2 lit. "a" ustawy - o świadczeniach rodzinnych, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w wyniku nowelizacji art. 477[8] Kpc została ustanowiona kompetencja wyłączna sądu powszechnego do rozstrzygania odwołań od wszystkich decyzji w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych. Ponadto strona wskazuje na uchybienie przepisom postępowania, w zakresie, który miał istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu art. 3 w zw. z art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że sąd administracyjny nie jest władny do sprawowania merytorycznej kontroli nad organami administracji publicznej w sprawach rozpatrywania skarg na decyzje administracyjne, w kwestii ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podnosi, że z dniem 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa- o świadczeniach rodzinnych, wprowadzająca nowy system nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasad ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Docelowo kompetencja do ustalenia i wypłacania świadczeń rodzinnych będzie w całości przekazana organom właściwym, wykonującym te zadania jako zlecone z zakresu administracji rządowej. Organem właściwym zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Ustawa przewiduje stopniowe przejmowanie zadań przez organy właściwe. Do dnia 31 sierpnia 2005 r. obok organu właściwego, zadania z zakresu przyznawania i wypłaty świadczeń rodzinnych wykonują także pracodawcy, właściwe jednostki organizacyjne podległe Ministrowi Obrony Narodowej, ministrowi właściwemu ds. wewnętrznych, Szefowi Agencji Wywiadu, Szefowi Agencji Wywiadu oraz Ministrowi Sprawiedliwości, Prezes KRUS, Prezes ZUS, rolnicze spółdzielnie produkcyjne oraz organy emerytalne i rentowe. W okresie od dnia 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. przedmiotowe zadania będą pozostawać w kompetencji organów właściwych oraz pracodawców. Tak ukształtowana właściwość wpływa na tryb zaskarżania decyzji w tych sprawach.
Strona podkreśla, że na mocy art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. - o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./ odwołania od decyzji wydawanych w I instancji przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta rozpatrują samorządowe kolegia odwoławcze. Jednocześnie w skardze kasacyjnej wskazuje się, że zmiana treści art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego - dokonana w ramach ustawy o świadczeniach rodzinnych - nie dotyczy sytuacji, gdy decyzję w sprawie świadczenia rodzinnego wydał wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w II instancji odwołanie od takiej decyzji rozpatruje samorządowe kolegium odwoławcze. Przepis ten dotyczy tylko i wyłącznie oddziałów ZUS, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innych właściwych organów emerytalnych lub rentowych /art. 56 ust. 1 ustawy - o świadczeniach rodzinnych/. Argumentację powyższą Samorządowe Kolegium Odwoławcze opiera na analizie art. 477[8] Kpc. Zgodnie z par. 1 tego artykułu do właściwości sądów okręgowych należą sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość sądów rejonowych. Do właściwości tych ostatnich należą sprawy wymienione w par. 2 omawianego artykułu, którymi są w szczególności sprawy o zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, macierzyński, porodowy, pogrzebowy, rodzinny oraz o dodatki do zasiłku rodzinnego. W związku z tym, że regulacja zawarta w par. 2 art. 477[8] Kpc stanowi uzupełnienie do unormowania zawartego w par. 1 tego artykułu to również odnosi się ona tylko i wyłącznie ds. z zakresu ubezpieczeń społecznych. Kategoria spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych została określona w art. 476 par. 2 Kpc. Stosownie do tego przepisu przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołania od decyzji organów rentowych, dotyczące spraw enumeratywnie wymienionych w tym przepisie w pkt 1-5 oraz w par. 3 tego artykułu. Katalog podmiotów nazwanych organami rentowymi określony jest w art. 476 par. 4 Kpc i obejmuje: 1/ oddziały ZUS i Biuro Rent Zagranicznych tego Zakładu; 2/ kolejowe jednostki organizacyjne; 3/ wojskowe i resortowe organy emerytalne; 4/ Prezes KRUS. Katalog ten nie obejmuje organów gminy uprawnionych do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w tym również uprawnionych do orzekania w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, na mocy ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;
Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie zarzutu naruszenia przepisów art. 58 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 z zm./. Zgodnie z art. 3 powołanej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie /par. 1/. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Właściwość sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne może być wyłączona przepisami szczególnymi. Takie ograniczenie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg dotyczących decyzji administracyjnych musi być wyrażona expressis verbis w przepisach szczególnych.
Ograniczenie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne nie może wynikać z naruszenia właściwości przez organy administracji publicznej. Przestrzeganie właściwości przez organy administracji publicznej jest jednym z podstawowych warunków zgodności z prawem decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości przez organy administracji publicznej jest ciężkim naruszeniem prawa, które obwarowane jest sankcją nieważności decyzji. Według art. 156 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji w szczególności wtedy gdy wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Taką też podstawę stwierdzenia nieważności decyzji przyjmuje art. 145 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeśli zachodzi przyczyna określona w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Naruszenie właściwości, w tym właściwości instancyjnej, jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości instancyjnej przez organy administracji publicznej przez wkroczenie w właściwość sądu powszechnego jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W takim przypadku sąd administracyjny nie może uchylić się od orzekania w sprawie ze skargi na decyzję powołując się na właściwość sądu powszechnego. Sąd administracyjny obowiązany jest rozpoznać skargę i zastosować, przewidziane powołaną ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, środki prawne wobec decyzji administracyjnej.
Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 58 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 wspomnianej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przeprowadzonej w zaskarżonym postanowieniu wykładni art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Ten ogólny wniosek o wyłączeniu właściwości sądów administracyjnych nie może być wyprowadzony wyłącznie w oparciu o art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc a wymaga uwzględnienia regulacji przyjętej w ustawie - o świadczeniach rodzinnych, która przyjmuje jako obowiązującą regułę przyznanie kompetencji w zakresie świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej. Według art. 20 ust. 1 powołanej ustawy - o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Pojęcie organu właściwego definiuje ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 11, stanowiąc: "ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne". Postępowanie w sprawach przyznania świadczeń rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego, zgodnie z art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Reguły, że zadania w zakresie świadczeń rodzinnych należą do władzy wykonawczej nie łamią przepisy przejściowe /art. 48 i art. 49 ustawy - o świadczeniach rodzinnych/.
Powierzenie kompetencji do przyznawania świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej - organowi samorządu terytorialnego, ma określone konsekwencje dla regulacji toku instancji. Organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania odwołania jest organ wyższego stopnia, zgodnie z regułami przyjętymi w art. 127 par. 2 w zw. z art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od tak ukształtowanego toku instancji postępowania administracyjnego mogą być wprowadzone wyjątki, przez przyjęcie procedury "łamanej" w sprawie, polegającej na przyznaniu władzy wykonawczej - organom administracji publicznej, właściwości do rozpoznawania i rozstrzygania sprawy w formie decyzji, a następnie na przeniesieniu sprawy toczącej się w wyniku odwołania na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Przyjęcie jednak takiej "łamanej" procedury załatwienia sprawy wymaga regulacji szczególnej. Takie rozwiązanie przyjęte jest w art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./, który stanowi, iż od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Takie rozwiązanie przyjmuje również art. 78 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. - o ochronie konkurencji i konsumentów /tj. Dz.U. 2003 nr 86 poz. 804/, zgodnie z którym od decyzji Prezesa Urzędu przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia, zaś postępowanie w sprawach odwołań toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych.
Powołana ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przyjmuje procedury "łamanej" w zakresie świadczeń rodzinnych przyznawanych przez organy właściwe - wójta, burmistrza lub prezydenta miasta i nie zawiera przepisu szczególnego, który stanowiłby, że od decyzji tego organu służy odwołanie do Sądu. Nie stanowi takiej regulacji szczególnej art. 34 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, nadający nowe brzmienie art. 477[8] Kpc. Takiej regulacji szczególnej nie zawiera też art. 56 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż do dnia przekazania organowi właściwemu zadań z zakresu realizacji świadczeń rodzinnych, od decyzji oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Jest to przepis szczególny ustanawiający w zakresie enumeratywnie określonych organów orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych prawo odwołania do sądu powszechnego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego.
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak regulacji szczególnej wyłącza bowiem prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Art. 477[8] par. 2 Kpc nie może zatem stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych podejmowanych przez organy administracji publicznej.
Stosownie do treści art. 199 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Za taki przepis szczególny należy uznać art. 203 powołanej ustawy. Przepis ten przewiduje jednak zwrot kosztów jedynie jeśli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zwrot kosztów nie jest więc dopuszczalny w wypadku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia wydanego przez sąd I instancji.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185, art. 203 pkt 2 i art. 182 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ postanowił jak w sentencji.