Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1869/05 oddalił skargę G. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia 22 czerwca 2004 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) zwolnił G. K. ze służby w Policji z dniem 30 czerwca 2004 r. Wojewódzka Komisja Lekarska orzeczeniem z dnia 5 listopada 2004 r. zaliczyła G. K. do III grupy inwalidzkiej, stwierdzając, że inwalidztwo powstało w związku ze służbą, zaś data jego powstania to 30 czerwca 2004 r. Zatwierdzenie tego orzeczenia przez Okręgową Komisję Lekarską nastąpiło w dniu 22 grudnia 2004 r.
W dniu 17 stycznia 2005 r. G. K. złożył do Komendanta Głównego Policji wniosek o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji o zwolnieniu go ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 3 cyt. ustawy pragmatycznej i orzeczenie, że przyczynę tę stanowił art. 41 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a więc trwała niezdolność do służby orzeczona przez komisję lekarską.
Komendant Główny Policji wznowił postępowanie w tej sprawie i decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił uchylenia decyzji-rozkazu personalnego z dnia 22 czerwca 2004 r. nr [...].
Na skutek wniesionego przez G. K. odwołania sprawę rozpoznawał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że orzeczenie lekarskie wydane w dniu 5 listopada 2004 r. nie może stanowić podstawy do wzruszenia decyzji ostatecznej z dnia 22 czerwca 2004 r., gdyż w tej dacie ono nie istniało. Nie został zatem spełniony warunek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, iż w tej sprawie nie można było zastosować jako podstawy prawnej zwolnienia przepisu art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy pragmatycznej, gdyż stan faktyczny sprawy zastosowanie tego przepisu wykluczał. Zwolnienie skarżącego ze służby w Policji nastąpiło na jego wniosek a zatem podstawę prawną decyzji o zwolnieniu go ze służby stanowił przepis art. 41 ust. 3 ustawy pragmatycznej.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi G. K. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż orzeczenie lekarskie wskazywało na związek inwalidztwa ze służbą oraz określało datę jego powstania na dzień 30 czerwca 2005 r., a więc ostatni dzień, w którym pozostawał on w służbie. Przyznał, że wprawdzie orzeczenie lekarskie jest późniejsze niż decyzja o zwolnieniu go ze służby to jednakże odnosi się ono do stanu faktycznego z okresu służby.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż skarga nie jest zasadna.
Zwolnienie skarżącego ze służby w Policji nastąpiło w dniu 30 czerwca 2004 r. w następstwie uwzględnienia jego wniosku, a więc na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji. Wskazane przez skarżącego orzeczenia lekarskie nie mogą stanowić przesłanki określonej w tym przepisie. Wydanie ich nastąpiło bowiem znacznie później niż data wydania ostatecznej decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby i nie mogły być znane organowi w chwili jej wydawania. Fakt, iż w orzeczeniach lekarskich jako datę powstania inwalidztwa wskazano datę 30 czerwca 2004 r., a więc dzień zwolnienia skarżącego ze służby nie może być uznany za przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż fakt ten nie dotyczy stanu faktycznego z daty wydania decyzji o zwolnieniu. Zmiana podstawy prawnej zwolnienia ze służby nie była zatem możliwa.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł G. K. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...].
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że orzeczenie komisji lekarskiej jako wydane po dniu wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji nie może nastąpić na wniosek policjanta, który wraz z prośbą o zwolnienie wnioskował o skierowanie na badania lekarskie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż Sąd pierwszej instancji pominął fakt, że w dacie wydawania decyzji o zwolnieniu go ze służby w Policji stan jego zdrowia był zły, chorował już ponad 1 rok, a jako przyczynę zwolnienia wskazał przede wszystkim wskazał stan swojego zdrowia. Został skierowany na badania lekarskie i w ich wyniku orzeczono wobec niego inwalidztwo III grupy związane ze służbą w Policji. Zdaniem skarżącego potwierdzono zatem jego zły stan zdrowia, który istniał już w czerwcu 2004 r. a z uwagi na to, że pozostawał on na zwolnieniu lekarskim w orzeczeniu komisji jako datę powstania inwalidztwa wskazano dzień 30 czerwca 2004 r. W tej dacie był on zatem niezdolny do służby. Podkreślił, że skierowanie go na badanie lekarskie nastąpiło przed dniem wydania decyzji o zwolnieniu go ze służby. Ponieważ minął już okres ponad 12 miesięcy przebywania przez niego na zwolnieniu lekarskim na wynik badania lekarskiego nie mógł oczekiwać pozostając w służbie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.) Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie do końca odpowiada przedstawionym wyżej wymogom stawianym przez przepisy P.p.s.a. takiej skardze. Nie powołano art. 174 p.p.s.a. oraz nie wyjaśniono na czym polega błędna wykładnia powołanego przepisu, niewłaściwe zastosowanie i jak – zdaniem skarżącego – powinien być on rozumiany i stosowany. Wskazane uchybienie nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej w stopniu skutkującym koniecznością jej odrzucenia.
Z uwagi na to, że skarżący w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego.
Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna nie jest środkiem odwoławczym, służącym do dokonania ponownej oceny zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym lecz sformalizowanym środkiem odwoławczym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu administracyjnego. Dlatego też podniesione w niej zarzuty dotyczyć muszą tego wyroku. W sytuacji stawiania zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowego art. 174 pkt 1 P.p.s.a. niezbędne jest wskazanie odpowiedniego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który został przez sąd pierwszej instancji naruszony.
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zarówno w petitum skargi jak i w jej uzasadnieniu nie wskazał żadnego z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zostały przez ten Sąd naruszone.
Stwierdzenie, że polegało ono na przyjęciu, że wydane po zwolnieniu skarżącego ze służby orzeczenie komisji lekarskiej nie mogło stanowić podstawy wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi odmienną ocenę dowodu i wyprowadzenie na jego podstawie własnego wniosku co do stanu faktycznego sprawy. Jednakże z uwagi na to, że w zarzucie tym nie wskazano jakichkolwiek przepisów, które mogły zostać przez sąd administracyjny naruszone, badanie zasadności tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny stało się nie możliwe.
Jako chybiony ocenić należy również zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) przez uznanie, że zwolnienie ze służby w Policji na podstawie tego przepisu nie może nastąpić na wniosek policjanta, który wraz z prośbą o zwolnienie wnioskował skierowanie na badania lekarskie.
Zauważyć należy, iż podstawę materialnoprawną zwolnienia skarżącego ze służby w Policji stanowił przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, który stanowi, iż policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby.
Natomiast stosownie do art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską.
Okoliczność, iż w wyniku wznowienia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby w Policji skarżący chciałby uzyskać rozkaz personalny orzekający jako podstawę prawną jego wydania art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji zamiast art. 41 ust. 3 tej ustawy nie oznacza, że w tym postępowaniu przepis ten mógł być stosowany.
Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji była decyzja odmawiająca uchylenia decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby na jego prośbę podjęta w postępowaniu o wznowienie postępowania. To postępowanie jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Kodeks postępowania administracyjnego uzależnia tę możliwość prawną od wystąpienia w sprawie dwóch przesłanek pozytywnych określonych w art. 145 § 1pkt 1–8 k.p.a. oraz braku w sprawie dwóch przesłanek negatywnych wskazanych w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. Jeżeli przedmiotem postępowania o wznowienie była decyzja, organ wydaje decyzje, których rodzaj określa art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie organ odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, a zatem ustalił, że nie wystąpiła podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie przystąpił natomiast do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej i przepisu art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji nie stosował. Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji stanowisko wyrażone przez organ administracji publicznej w pełni podzielił. Skarga kasacyjna została zatem oparta na zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego, którego w sprawie nie stosowano. Czyni to zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tego przepisu nieskutecznym.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu.