Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 2 grudnia 2004 r. sygn. akt 6 II SA 4482/03, oddalił skargę K. H. prowadzącego Firmę Transportową "K." w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], wydaną w przedmiocie obciążenia karą pieniężną.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazaną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania z dnia 28 lipca 2003r. wniesionego przez - skarżącego – K. H. - Firma Transportowa "K." od decyzji z dnia [...] wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 4000 złotych uchylił decyzję organu I instancji i nałożył karę pieniężną w wysokości 3000 złotych.
Organ ustalił, że podczas kontroli dokonywanej w dniu 1 lipca 2003r. przez Inspekcję Transportu Drogowego, w pojeździe marki Mercedes o numerze rejestracyjnym [...], podczas przejazdu tego pojazdu na drodze krajowej Nr 19 w miejscowości [...] stwierdzono brak w pojeździe wymaganego dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych.
Strona skarżąca przesłała Organowi wraz z odwołaniem miesięczną kartę opłat nr C J 0077588 ważną od 1 lipca 2003 r. do 31 lipca 2003 r. i wskazywała, że przedstawienie takiej karty po kontroli jest wystarczającym dowodem na to żeby anulować karę pieniężną. Skarżący twierdził, że w chwili kontroli posiadał miesięczną kartę opłaty drogowej, tylko kierowca nie był w nią wyposażony przez zapomnienie.
Organ ustalił, że miesięczna karta opłat nr C J 0077588 ważna od 1 lipca 2003 r. do 31 lipca 2003 r. została zakupiona 1 lipca 2003 r. między godziną 10 a 11 (wynika ze stempla pocztowego), podczas gdy przewóz wykonywany był od godz. 9.30, a kontrola miała miejsce o godzinie 10.30. Okoliczność ta nie jest sporna i nie była w toku postępowania odwoławczego kwestionowaną przez skarżącego. Organ uznał, że przeprowadzenie dowodu z przedstawionej w trakcie postępowania administracyjnego karty opłaty drogowej po dniu kontroli było spóźnione, gdyż na tej podstawie nie można było dowieść, że w chwili wykonywania przewozu opłata została uiszczona bowiem porównanie godziny rozpoczęcia przewozu, zatrzymania pojazdu do kontroli oraz zakupu karty świadczy o tym, że przewóz był dokonany bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych.
W związku ze zmianą z dniem 28 września 2003r. przepisów decyzja II instancyjna została wydana w oparciu o przepisy art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 200lr. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2001t), Nr 125, poz. 1371 ze zm.), oraz lp. 1.4.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym, § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.), w związku z art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 149 poz. 1452 - weszła w życie z dniem 28 września 2003r.). Decyzję Organu II instancji zmieniono co do wielkości kary, ze względu na wyżej powołaną zmianę przepisów w tym zakresie tj zmniejszenie wysokości kary.
Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 200l r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 200l r., Nr 125, poz. 1371 ze zm.), oraz lp. 1.4.1 i lp. 1.4.2 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym w zw. z art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 149 poz. 1452) w zw. z art. art. 42 w zw. z art.8 ust. 2 Konstytucji RP.
Podniósł, że w momencie kontroli kierowca skarżącego przez przeoczenie nie miał przy sobie właściwego dowodu uiszczenia opłaty ważnej od dnia 1 lipca 2003 r. Ze złożonych do akt sprawy kserokopii dowodów uiszczenia opłat wynika, że wszelkie opłaty skarżący uiszczał regularnie, natomiast w tym w dniu - 1 lipca 2003 r. miał wykupioną kartę za miesiąc lipiec ważną od dnia 1 do 31 lipca 2003r. Wskazał, że z tego powodu karta opłaty drogowej obowiązywała przez cały dzień.
Podniósł, że odwołując się od decyzji organu pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisu art. 92 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz.1371 ze zm.) w zw. z brzmieniem § 5 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, póz. 1684 z póź. zm.) oraz lp. 6 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym poprzez wymierzenie kary za nieposiadanie w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty. Ponadto podniósł zarzut niekonstytucyjności przepisów na podstawie, których wydano decyzję I instancyjną, wskazując, że w dacie kontroli czyn za który został ukarany nie był penalizowany.
Wskazał ponadto, że Główny Inspektor Transportu Drogowego w zaskarżonej decyzji nakładając karę pieniężna w wysokości 3.000 zł powołał się z naruszeniem art. 6 k.p.a. na lp. 1.4.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten wszedł w życie z dniem 28 września 2003 r. zgodnie z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, póz. 1452) i nie powinien mieć zastosowania.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, za przejazd po drogach krajowych przedsiębiorcy wykonujący na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne obowiązani są uiszczać opłaty. Przepis § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 200lr. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, uiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych następuje poprzez nabycie karty opłaty, która podlega wypełnieniu. Przepis § 5 pkt 5. cytowanego rozporządzenia stanowi, że przypadku wypełniania karty opłaty miesięcznej, półrocznej lub rocznej wpisywanie godziny nie jest wymagane.
Stosownie zaś do art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych.
Zgodnie z lp. 1.4.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych podlega karze pieniężnej w wysokości 3000 złotych.
Po myśli art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie oraz niektórych innych ustaw do postępowań administracyjnych w sprawach objętych przepisami niniejszej ustawy wszczętych, a niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy tej ustawy.
Podczas kontroli przewozu w dniu 1 lipca 2003 r. o godzinie 10.35 pojazdem o nr. rej. [...] na drodze krajowej nr 19 w miejscowości [...] stwierdzono wykonywanie tego przewozu bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Zakwalifikowano to jako naruszenie 42 ust. l i art. 87 ust. l ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Na tej podstawie wymierzono karę pieniężną w wysokości 4 000 zł. w oparciu o art. 92 ust. l pkt 6 ww. ustawy, w wersji obowiązującej do 28 września 2003 r. i lp. 6 załącznika do obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz.U. Nr 115, poz.999 ze zm.). Decyzję wydał Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...].
W ocenie sądu pomimo błędnego zapisu w decyzji I instancyjnej wymierzającej karę za brak posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty organ I instancji prawidłowo ocenił stan sprawy a organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie ustalił prawidłowo, że kara pieniężna nie była wymierzana przed 28 września 2003 r. za brak karty opłaty w pojeździe, lecz za nie uiszczenie opłaty we właściwym czasie i we właściwy sposób.
Zgodnie z przepisem art. 92 ust.l pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, w związku z. 87 ust. 1 i ust.2 ustawy przedsiębiorca ma obowiązek wyposażyć kierowcę w ten dokument, a. karta powinna być wypełniona przed rozpoczęciem przewozu (§ 4 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych Dz.U. Nr 150, póz. 1684 ze zm.)
Szczegółowo sposób uiszczania opłat określono w powołanym powyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.). Z § 5 ust.6 tego rozporządzenia wynika, iż dowodem uiszczenia opłaty jest prawidłowo wypełniona karta opłaty drogowej. Oznacza to, że należna opłata nie jest uiszczana tylko poprzez nabycie karty opłaty, ale i poprzez jej wypełnienie i to w sposób wskazany w powołanym rozporządzeniu. Ażeby stanowiła ona skuteczny dowód na okoliczność uiszczenia opłaty drogowej powinna być wypełniona przed rozpoczęciem przewozu. Wynika to z cytowanego już § 4 ust.2 powołanego rozporządzenia, w którym postanowiono, że ".wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu karta opłaty stanowi dokument potwierdzający wniesienie opłaty" Ponadto z art. 87 ust.l i ust.2 ustawy o transporcie drogowym jasno wynika, iż kierowca wykonujący transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu m.in. dowód uiszczenia opłaty drogowej.
Zgodnie z art. 87 ust.3 tej ustawy przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za wyposażenie kierowcy w ten dokument. Z przepisów tych wynika, że ciężar dowodu na okoliczność uiszczenia opłaty drogowej ciąży na samym przedsiębiorcy, Późniejsze niż w chwili kontroli, przedstawienie prawidłowo nawet wypełnionej karty opłaty drogowej, podlega ocenie przez organ administracji na zasadzie swobodnej oceny dowodów. W oparciu o tę regułę słusznie uznano, że przedstawiona w toku postępowania odwoławczego miesięczna karta opłaty drogowej, nie jest przekonywującym dowodem na okoliczność rzeczywistego uiszczenia należnej opłaty w chwili wykonywania przewozu. Jak bowiem ustalono karta została zakupiona pomiędzy godzinami 10.00 a 11.00 w dniu kontroli - 1 lipca 2003 r,. Wpisane godziny 10 na stemplu pocztowym oznacza dokonanie czynności w tym przedziale czasu. Przewóz natomiast rozpoczął się przed tym czasem (niesporne), a już z pewnością przed godziną 10. Oznacza to, że przewóz odbywał się bez uiszczenia opłaty i z naruszeniem § 4 ust.2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie uiszczania opłat, gdyż karta została wypełniona dopiero po rozpoczęciu przewozu.
Z przepisów ww. rozporządzenia (§ 5 ust.5) w ocenie sądu nie wynika, co stara się wywieść strona skarżąca, iż z faktu braku obowiązku wpisywania godziny na karcie miesięcznej, karta ta obejmują swoją "ważnością" cały dzień, w którym była zakupiona i może mieć moc wsteczną. Zgodnie z przepisem art.42 i 87 ustawy transporcie drogowym wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty powstaje przed rozpoczęciem przewozu, a nie w jego trakcie. Nie do przyjęcia jest - zdaniem Sądu I instancji - pogląd prezentowany przez skarżącego, że przedsiębiorca może po zakończeniu niekorzystnie dla niego zakończonej kontroli wykupić taki dokument, i w taki sposób skutecznie udokumentować "wypełnienie" obowiązku, w chwili kontroli.
Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że w chwili wykonywania przewozu skarżący opłaty nie uiścił, mimo iż taki na nim ciążył obowiązek. Zakup przez skarżącego w trakcie wykonywania przewozu, karty opłaty nie może być uznany za skuteczny dowód uiszczenia tej opłaty przed rozpoczęciem kontrolowanego przewozu. Późniejsze uiszczenie opłaty nie zmienia w niczym faktu dokonania zakupu przez skarżącego karty opłaty w trakcie wykonywania przewozu i związku z tym wydanie zaskarżonego orzeczenia było uzasadnione.
W ocenie Sądu Organ nie powołał się skutecznie na postanowienia Ip. 1.4.2 załącznika do ustawy i nie zastosował tego przepisu tak więc zarzut skarżącego w tym zakresie jest bezzasadny.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu co do administracyjnego a nie karnego charakteru zastosowanych przepisów ustawy o transporcie drogowym.
W uzasadnieniu wyroku uznano również, że co do zarzutu niekonstytucyjności przepisów, na których podstawie wydano decyzję w I instancji należy stwierdzić, że do chwili stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów prawa przez Trybunał Konstytucyjny akty prawne korzystają z domniemania zgodności z ustawą zasadniczą. Należy zauważyć, że granice wielkości kar pieniężnych zostały natomiast ustanowione w art. 92 ust. 1 in fine tej ustawy, natomiast szczegółową wysokość kar określono w oparciu o delegację ustawową i w granicach przez ustawę o transporcie drogowym zakreślonym, a więc na mocy umocowania ustawowego. Przepis art. 92 pkt.
1. ppkt.6 in fine ustawy o transporcie drogowym wskazuje, że kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne bez uiszczenia opłat za przejazd po drogach krajowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 15.000 zł.
Zgodnie z pkt.2 cytowanego przepisu Minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokości kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1, zróżnicowane w zależności od ich rodzaju i społeczno-gospodarczej szkodliwości.
Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. z 2002, Nr 115, poz.999, z póź. Zm.) przewidują w lp.6 załącznika do rozporządzenia, wysokość kary wymierzanej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych i w tym zakresie mieszczą się w dopuszczalnej ustawą o transporcie drogowym wysokości (art. 92 pkt. l. ppkt. 6). Z tego też powodu zarzut niekonstytucyjności zastosowanego przez organ I instancji przepisu rozporządzenia nie został podzielony przez Sąd.
K. H. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:
- 1) art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, na skutek przyjęcia, iż Sąd nie może pominąć normy prawnej aktu podustawowego niezgodnego z Konstytucją i wydać rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie Konstytucji i ustawy;
- 2) art. 42 ust. 1, art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm., w brzmieniu sprzed dnia 28 września 2003 r.) w zw. z lp, 6 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz. 999 ze zm.) przez przyjęcie, że wymienione przepisy prawa transportowego są zgodne z ustawą i Konstytucją gdy nałożenie kar i opłat może nastąpić jedynie w drodze ustawy;
- 3) art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm., w brzmieniu sprzed dnia 28 września 2003 r.) przez przyjęcie, że przepis ten może być samodzielną podstawą do nałożenia kary, gdy wymieniony przepis jedynie wskazuje na czyn podlegający karze i nie precyzuje wysokości samej kary;
- 4) art. 2 i art. 42 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 92 ust. 1 oraz lp. 1.4.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz.1371 ze zm.) w zw. z art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452) wobec uznania, iż do zachowania skarżącego w dniu 1 lipca 2003 r. mają zastosowanie wymienione przepisy ustawy o transporcie drogowym, które nie obowiązywały w tym czasie oraz mimo że przepisy te w części, w tym zakresie są niekorzystne dla skarżącego i naruszają wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadę niedziałania prawa wstecz.
W związku z powyższym skarżący, na podstawie przepisu art. 188 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie, ewentualnie zgodnie z art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy niniejszej Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., iż stanowisko Sądu I instancji dotyczące braku możliwości niestosowania przepisów niezgodnych z ustawą zasadniczą do czasu stwierdzenia ich niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny jest niezgodne z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu normy Konstytucji można stosować bezpośrednio w każdej sprawie.
Sąd przy tym pominął, iż zarzut skarżącego o niekonstytucyjności dotyczy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym, które zostało uchylone i utraciło moc obowiązująca z dniem 28 września 2003 r. A stosownie do treści art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.) Trybunał Konstytucyjny zobowiązany jest umorzyć postępowanie jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Tym samym obecnie co do zasady Trybunał Konstytucyjny nie rozpoznawałby sprawy dotyczącej ewentualnej niekonstytucyjności wymieniowego rozporządzenia.
Niemniej zgodnie z powołanym przepisem art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, Sąd stosując bezpośrednio jej przepisy może odnieść się do zarzutu niezgodności z Konstytucją normy prawnej aktu podstawowego.
Zdaniem skarżącego, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz. 999 z późn. zm.) są sprzeczne z postanowieniami art. 42 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz.1371 z późn. zm. w brzmieniu sprzed dnia 28 września 2003 r.).
Skarżący ponownie podnosi, iż przepis ujęty w załączniku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz.999 z późn. zm.) lp. 6, wskazany jako podstawa prawna nałożenia kary na skarżącego był niezgodny z przepisami ustawy o transporcie drogowym. W przepisie tym bowiem wskazywano na wysokość kary pieniężnej za "wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach".
Przepis tego rozporządzenia został wydany na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. A w wymienionym przepisie ustawy wskazuje się m.in., że minister właściwy do spraw transportu, porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi w drodze rozporządzenia, wysokość kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1.W ust. 1 pkt 6 przepisu art. 92 ustawy z kolei wskazuje się nie tak, jak w rozporządzeniu o karze za "wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach" tylko o karze za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłat za przejazd po drogach krajowych. Nie ma zatem w ustawie wzmianki o karze za nieposiadanie opłaty w pojeździe, istotne jest tylko nieuiszczenie opłaty w ogóle.
Przepisy karne określone w ówcześnie obowiązującym rozporządzeniu są tym samym nowymi przepisami o charakterze represyjnym, nakładającymi odpowiedzialność karną. Zostały wydane zarówno z przekroczeniem uprawnienia ustawowego wynikającego z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, jak i z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji. Nie precyzowały tylko wysokości poszczególnych kar, jak wskazywano w ustawie, a stały się – niezgodnie z delegacją ustawową i Konstytucja RP – samodzielną podstawą do nakładania kar. Wymieniono w nich niewskazane w ustawie spenalizowane czyny.
Także sama konstrukcja, pomijając wymienione różnice umieszczenia de facto przepisów o poszczególnych opłatach karnych w akcie prawnym rangi rozporządzenia, narusza przepisy Konstytucji RP. Świadczy o tym także sama nowelizacja ustawy o transporcie z lipca 2003 r. i przeniesienie tych przepisów z nieobowiązującego już dzisiaj rozporządzenia do załącznika do ustawy.
Przedmiotowe rozporządzenie dotyczy – jak wskazuje jego nazwa – wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym. Ustalone w nim opłaty mają charakter karny i z pewnością represyjny. Przy czym opłaty o charakterze karnym, czy tylko administracyjnym – jak podnosi Sąd I instancji – zgodnie z przepisami Konstytucji RP mogą być nakładane jedynie w drodze ustawy.
W art. 42 ust. 1 Konstytucji wyrażona została zasada wyłączności ustawowej w zakresie odpowiedzialności karnej. Z zasadą tą łączy się bowiem wymóg, ażeby czyny zagrożone pod groźbą kary były regulowane jedynie ustawą. Z kolei w art. 217 Konstytucja RP wskazuje, iż nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych następuje w drodze ustawy.
Zasady te wielokrotnie były omawiane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, a przede wszystkim postanowień Konstytucji, zarówno przepisy wymienionego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jak i ówczesny przepis art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie są niezgodne z Konstytucją RP gdyż dopuszczają nałożenie kar w akcie normatywnym rangi rozporządzenia.
Ponadto stwierdzono, że z pewną niekonsekwencją Sąd I instancji wskazuje równocześnie, iż podstawą prawną nałożonej kary powinien być art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (w brzmieniu sprzed dnia 28 września 2003 r.), a nie lp. 6 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym. Gdy przepis ten nie może być samodzielną podstawą do nałożenia kary, bowiem jedynie wskazuje na czyn podlegający karze i nie precyzuje wysokości samej kary: "kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne (...) bez uiszczenia opłat za przejazd po drogach krajowych)...) – podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 15.000 zł.
Sankcja w tym przepisie nie została sprecyzowana, brakuje wykazu poszczególnych naruszeń i określenia wysokości kar za poszczególne naruszenie. Przepisy ustawy w ówczesnym brzmieniu nie wskazują jakimi konkretnymi kryteriami należałoby się kierować ustalając karę w wyznaczonych granicach. Jeśli takiego zróżnicowania expressis verbis nie było, to kara mogłaby być ustalona w wysokości np. 200 zł ale równie dobrze w wysokości 15.000 zł. Szczegółowe określenie poszczególnych czynów oraz wysokości kar, zostało w tym czasie uregulowane w wymienionym rozporządzeniu i do tego rozporządzenia odsyła przepis art. 92 ust. 2 tej ustawy. A zdaniem skarżącego – jak podniesiono – to ustawowe odesłanie i sam przepis rozporządzenia były niezgodne z normami Konstytucji RP.
Według skarżącego, wobec brzmienia art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, podstawą prawna decyzji w tej sprawie nie może być tez przepis art. 92 ust. 1 oraz lp. 1.4.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) w zw. z art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz.1452) w części niekorzystnej dla skarżącego ustalającej, iż do zachowania skarżącego w dniu 1 lipca 2003 r. mają zastosowanie wymienione przepisy ustawy o transporcie drogowym, które nie obowiązywały w tym czasie. Takie stanowisko narusza bowiem wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadę niedziałania prawa wstecz. I w tym przypadku często wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, jak np. w wyroku z dnia 17 grudnia 1997 r., sygn. akt K.22/96 (OTK ZU z 1997 r. nr 5-6, poz.71) "niedopuszczalne jest nadawanie mocy wstecznej przepisom prawnym, zwłaszcza normującym prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego".
Sąd meriti stanął na stanowisku, iż o ile przepisy prawa transportowego sprzed 28 września 2003 r. nie były precyzyjnie zastosowane w zaskarżonych decyzjach, to wszelkie wątpliwości w tym zakresie rozwiewa obecnie obowiązująca regulacja z art. 92 ust. 1 oraz lp. 1.4.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) w zw. z art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452).
W ocenie skarżącego, skoro czyn przypisywany skarżącemu miał miejsce w dniu 1 lipca 2003 r., w czasie gdy przepisy w sprawie kar były unormowane w rozporządzeniu, niezgodnie z podstawowymi przepisami Konstytucji RP skarżący nie może ponosić odpowiedzialności karnej. Skarżącego nie można ukarać na podstawie przepisów nieobowiązujących w dniu popełnienia przez niego przedmiotowego czynu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie stwierdzono, iż skarżący w podstawach kasacji nie kwestionuje okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tego, że ustalenia kontrolne co do nieuiszczenia opłaty drogowej w momencie wykonywania przewozu, były zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Tym niemniej pogląd skarżącego, że organ kontrolny nie wykazał jakoby nieuiszczenie opłaty drogowej nie jest słuszny. Na mocy art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, nałożono na przedsiębiorców wykonujących transport drogowy i przewozy na potrzeby własne, obowiązek ponoszenia opłat za przejazd pojazdem samochodowym po drogach krajowych (dostęp do infrastruktury drogowej). Szczegółowo sposób uiszczania tych opłat określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz.1684 ze zm.).
Z § 5 ust. 6 tego rozporządzenia wynika, iż dowodem uiszczenia opłaty jest prawidłowo wypełniona karta opłaty drogowej. Oznacza to, że należna opłata nie jest uiszczana tylko poprzez nabycie karty opłaty, ale i poprzez jej wypełnienie i to w sposób wskazany w powołanym rozporządzeniu. Co więcej, wypełnienie karty nie może nastąpić w każdym czasie. Ażeby stanowiła ona skuteczny dowód na okoliczność uiszczenia opłaty drogowej, powinna być wypełniona przed rozpoczęciem przewozu. Wynika to z § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia, w którym postanowiono, że "wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu karta opłaty stanowi dokument potwierdzający wniesienie opłaty".
Ponadto z art. 87 ust. 1 i ust. 3 ustawy o transporcie w wersji obowiązującej w dniu kontroli jasno wynikało, iż kierowca wykonujący transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, obowiązany był mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu m.in. dowód uiszczenia opłaty drogowej. Zgodnie z art. 87 ust. 3 tej ustawy przedsiębiorca ponosił odpowiedzialność za wyposażenie kierowcy w ten dokument. Z przepisów tych jasno wynika, że ciężar dowodu na okoliczność uiszczenia opłaty drogowej ciąży na samym przedsiębiorcy.
Tak więc stwierdzenie negatywnego faktu – braku dowodu zapłaty opłaty drogowej (karty drogowej) w chwili kontroli uzasadniało nałożenie na skarżącego kary za brak uiszczenia tej opłaty. Brak po stronie skarżącego jakiegokolwiek choćby początku dowodu na okoliczność uiszczenia tej opłaty, uniemożliwiał dokonanie jakiejkolwiek oceny, czy opłata była w rzeczywistości uiszczona. W tej sytuacji słusznie uznano, że należnej opłaty w ogóle nie uiszczono, a strona tego faktu właściwie nie kwestionowała.
Błędny jest też pogląd skarżącego, że karę pieniężną wymierzono za brak karty opłaty w pojeździe. Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu z czasu orzekania w sprawie w pierwszej instancji, karze pieniężnej podlegało nieuiszczenie opłaty drogowej jako takiej. Tym m.in. kierował się Sąd Wojewódzki oddalając skargę. Słusznie bowiem przy wykładni lp. 6 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym, uwzględniono treść art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy i w duchu tego przepisu oraz zgodnie z dyrektywą wykładni zgodnie z Konstytucją uznano, iż treścią hipotezy uzasadniającej nałożenie kary jest nie tyle brak karty opłaty w pojeździe, ile nieuiszczenie należnej opłaty.
Wskazać przy tym trzeba, że normę lp. 6 w załączniku do rozporządzenia, skonstruowano w taki sposób, że wskazano w jej treści wyraźnie art. 96 ust. 1 pkt 6 ustawy, który pełnił tu rolę hipotezy. Potwierdza to tylko słuszność przyjętej przez Sąd Wojewódzki wykładni, iż kara wymierzana na podstawie tego przepisu jest karą za nieuiszczenie należnej opłaty, a nie za jej brak w pojeździe, jak wywodzi strona skarżąca. A skoro strona skarżąca, jak to już wykazano w pkt III, dowodu na okoliczność uiszczenia opłaty nie przeprowadziła, to słuszne było nałożenie na nią kary pieniężnej i to w wysokości orzeczonej w decyzji organu odwoławczego. Skuteczne przeprowadzenie takiego dowodu prowadziłoby do uchylenia wydanych w sprawie decyzji.
Dalej skarżący podnosi, że określenie wysokości kar pieniężnych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym, wydano z naruszeniem art. 217 Konstytucji.
Rozpatrując ten zarzut skarżącego istotne wydaje się postrzeżenie, że legislacyjna metoda określenia wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym, polegająca na określeniu w ustawie granic sankcji, z jednoczesnym zawarciem w art. 92 ust. 2 delegacji do określenia w rozporządzeniu szczegółowej wielkości poszczególnych kar, przypominała sposób określenia wysokości wpisów w sprawach cywilnych czy nawet administracyjnych. Tu także podniesiono, ze względu na art. 217 Konstytucji, wątpliwości co do konstytucyjności przepisu ustawy o kosztach sadowych w sprawach cywilnych upoważniającego Ministra Sprawiedliwości do określenia wysokości tych wpisów w drodze rozporządzenia. Kwestię tę rozstrzygnięto wyrokiem TK z dnia 6 maja 2003 r. (P 21/01. opubl. OTK-A 2003/5/37), w którym zarzuty te oddalono. Słusznie bowiem uznano, że opłaty te nie są podatkiem, ani daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji.
Pogląd ten należy także odnieść do ustanowionych w ustawie transportowej kar pieniężnych. W szczególności ze względu na to, że nie są one podatkiem, co już wyżej wywiedziono ani nie są objęte definicją daniny publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, jako że obowiązek ich uiszczenia ma sanacyjny i wyjątkowy, a nie powszechny i ogólny charakter. Dlatego należności te lokują się w kategorii innych dochodów publicznych, niż daniny publiczne, a określonych art. 3 ust.2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Zaliczyć je też można - zdaniem strony przeciwnej – do opłat (sanacyjnych), o których wyraźnie mowa jest w art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
W świetle powyższego, niesłuszny jest zatem pogląd skarżącego, że art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym był sprzeczny w Konstytucją. W żadnym jednak wypadku Trybunał Konstytucyjny takiej sprzeczności nie potwierdził.
Jednocześnie podniesiono, że całkowicie błędny jest pogląd naruszenia zasady nie działania prawa wstecz. Zarzut ten byłby słuszny gdyby treść norm sankcjonowanych lub sankcjonujących w zakresie hipotezy uległa zmianie w czasie. Jak wykazano powyżej, tak jednak nie było. Treść art. 42 ust. 1 in principio, nie zmieniła się wskutek noweli z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452). Natomiast przepisy sankcjonujące nieuiszczenie opłaty drogowej zawarte po 28 września 2003 r. w art. 92 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 1 i w lp. 1.4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym odpowiadały co do istoty art. 92ust.1 pkt 6 tej ustawy sprzed ww. noweli i obowiązującemu w czasie orzekania pierwszoinstancyjnego lp. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym.
Innymi słowy, karze podlegał w obu wypadkach nie tyle brak opłaty w pojeździe, ile jej nieuiszczenie. Trudno zatem tu mówić o jakimkolwiek wstecznym zastosowaniu prawa. Organ orzekł na podstawie prawa obowiązującego. Przy czym przez obowiązujące przepisy należy tu rozumieć przepisy obowiązujące w czasie orzekania w sprawie. Zgodnie bowiem z zasadą legalizmu, zawartą w art. 6 k.p.a. "organy administracji działają na podstawie przepisów prawa". Chodzi w tym wypadku oczywiście o przepisy obowiązujące, a nie uchylone lub w inny sposób ostatecznie wyeliminowane z systemu prawnego, skoro jednym z warunków obowiązywania prawa jest "brak jego formalnego derogowania".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlega oddaleniu.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących niezgodności z Konstytucją przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz. 999 z późn. zm.) stwierdzić należy, iż nie jest on trafny.
Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że dopóki Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi niekonstytucyjności danego aktu prawnego, korzysta on z domniemania zgodności z Konstytucją. Wbrew temu co twierdzi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, sąd administracyjny nie posiada kompetencji do stwierdzania niezgodności z Konstytucją poszczególnych aktów prawnych. Kompetencje te przysługują Trybunałowi Konstytucyjnemu. W przypadku wątpliwości co do zgodności aktu niższego rzędu z przepisami aktu wyższego rzędu, sąd administracyjny może wystąpić do Trybunału ze stosownym pytaniem prawnym. Oczywiście zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji, jej przepisy Sąd może stosować bezpośrednio.
Podniesiona kwestia ewentualnej możliwości odmowy zastosowania przez Sąd przepisów aktów wykonawczych wobec ich sprzeczności z Konstytucją, w przypadku utraty mocy obowiązującej przepisów, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż Sąd I instancji stwierdził, że nie są one niezgodne z Konstytucją. Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Nie ma również podstawy do odmowy zastosowania ww. rozporządzenia z uwagi na przekroczenie upoważnienia ustawowego przy wydawaniu kwestionowanego aktu wykonawczego, gdyż przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane zgodnie z delegacją zawartą w art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
Wbrew temu co twierdzi skarżący, to przepisy powyższej ustawy wprowadzają kary za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków, a nie przepisy rozporządzenia wykonawczego, które jedynie kary te precyzują. Podstawą więc orzekania o zastosowaniu kary administracyjnej są zarówno przepisy ustawy, jak i rozporządzenia, ale tylko w zakresie samej jej wysokości.
To art. 92 ust. 1pkt 6 ww. ustawy w jego brzmieniu na dzień kontroli tj. 1 lipca 2003 r., przewidywał karę pieniężną za niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym tzn. za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych.
Prawidłowo więc Sąd I instancji uznał, że przepis ten stanowi podstawę ukarania. Podstawa ta nie uległa zmianie wraz z nowelizacją wskazanej ustawy o transporcie drogowym. Była taka sama, gdyż art. 92 ust. 1 w jego brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji tj. [...] przewidywał również karę pieniężną za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Tak więc, wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej, przepisy przewidywały określone sankcje tak w dacie niedopełnienia obowiązku uiszczenia stosownej opłaty, jak i w dacie wydawania decyzji o ukaraniu.
W związku z tym, w żaden sposób nie została naruszona zasada niedziałania prawa wstecz.
Obowiązek stosowania znowelizowanych przepisów wynikał z art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452), który stanowił, iż do postępowań administracyjnych w sprawach objętych przepisami tej ustawy, wszczętych, a niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy tej ustawy.
Postępowanie w niniejszej sprawie nie było zakończone w związku z tym, organ odwoławczy prawidłowo zastosował znowelizowane przepisy. Tak więc orzekając o określonej wysokości kary, oparł się na przepisach ustawy, a nie rozporządzenia. W związku z tym zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do niekonstytucyjnego rozporządzenia faktycznie nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem nie one stanowiły podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym.
Zgodnie z art. 138 k.p.a. organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę zakończoną decyzją organu I instancji, bowiem takie są zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, zaś przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest właśnie ostateczna decyzja organu II instancji i ona podlegała kontroli Sądu.
Z tych wszystkich względów, uznając iż skarga nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 oraz art. 204 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – orzekł jak w sentencji wyroku.