Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 44/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę J.M. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [..]z dnia 15 listopada 2012 r. nr [..]w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że J.M. złożył skargę dnia 13 stycznia 2011 r. do Okręgowego Inspektoratu Pracy w [..]z powodu nieumieszczenia go, w prowadzonej przez pracodawcę na podstawie ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656, określanej dalej, jako UEmPom), ewidencji pracowników wykonujących prace w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze. Skarżący wykonuje pracę na stanowisku kierownika zmiany w [..]S.A. w [..]. Inspektor pracy wszczął postępowanie administracyjne i przeprowadził czynności kontrolne w zakładzie pracy. W ich wyniku wydał decyzję z dnia 29 kwietnia 2011 r. odmawiającą nakazania umieszczenia skarżącego w ewidencji pracowników wykonujących prace w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze.
Od tej decyzji J.M. złożył odwołanie, kwestionując ustalenia faktyczne odnośnie ustalonych przez inspektora pracy warunków pracy oraz zakresu czynności pracownika.
Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z dnia 17 czerwca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Wskazał, że należy uzupełnić stan faktyczny poprzez weryfikację adekwatności przeprowadzonych przez pracodawcę badań mikroklimatu gorącego środowiska pracy. Inspektor pracy przeprowadził ponownie kontrolę we wskazanym kierunku i wydał decyzję z dnia 29 lutego 2012 r. nr rej. [..]ponownie odmawiającą nakazania umieszczenia J.M. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w świetle przepisów wyżej cyt. ustawy. Na skutek wniesionego odwołania od niniejszej decyzji, Okręgowy Inspektor Pracy wydał decyzję z dnia 11 kwietnia 2012 r. nr rej. [..], którą podtrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
J.M. złożył skargę od ostatecznej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarga ta została jednak odrzucona na mocy postanowienia z dnia 31 października 2012 r. (sygn. akt III SA Kr 666/12), gdyż nie został uiszczony od niej wpis.
W dniu 12 września 2012 r. J.M. złożył ponownie skargę na nieumieszczenie go w ewidencji pracowników wykonujących prace w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych.
Na skutek złożonej skargi organ l instancji wydał w dniu 12 października 2012 r. postanowienie nr rej. [..], w którym odmówił wszczęcia postępowania. Organ rozstrzygnięcie uzasadnił przesłanką niedopuszczalności ponownego wszczęcia postępowania w przedmiocie nieumieszczenia pracownika J.M. w ewidencji pracowników wykonujących prace w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze z powodu istnienia w obiegu prawnym ostatecznej decyzji w tym przedmiocie, gdyż postępowanie to już wcześniej zostało wszczęte w dniu 13 stycznia 2012 r. i zostało zakończone decyzją ostateczną. Organ powołał się tym samym na art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a, na mocy, którego przeprowadzenie ponownie wszczętego postępowania skutkowałoby wydaniem decyzji dotkniętej nieważnością.
Na powyższe postanowienie J.M. złożył zażalenie z dnia 16 października 2012 r. wskazując, że decyzje wydane w toku wcześniejszego postępowania nie rozstrzygnęły o całości sprawy, a jego skarga dotyczy sprawy nowej.
Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z dnia 15 listopada 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że inspektor pracy prawidłowo zastosował przepisy prawa, gdyż wszczęcie postępowania, które było już rozstrzygnięte decyzją ostateczną spowodowałoby funkcjonowanie w przestrzeni prawnej dwóch decyzji, które rozstrzygałyby ten sam stan faktyczny.
Od powyższej decyzji J.M. w dniu 18 grudnia 2012 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając decyzji Okręgowego Inspektora Pracy naruszenie przepisów postępowania, w szczególności przepisu art. 61a § 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia inspektora pracy z dnia 12 października 2012 r. przy błędnym założeniu istnienia uzasadnionych przyczyn niemożności wszczęcia postępowania ze względu na nieprawidłowe zakwalifikowanie sprawy, której dotyczyła powyższa skarga, jako poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż w postępowaniu zainicjowanym skargą J.M. z dnia 13 stycznia 2011 r. postępowanie to ostatecznie zakończyła decyzja Okręgowego Inspektora Pracy nr rej. [..], którą podtrzymał w mocy zaskarżoną decyzję inspektora pracy z dnia 29 lutego 2012 r. nr rej. [..]odmawiającą nakazania umieszczenia pracownika J.M. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze.
Następnie Sąd I instancji podkreślił, iż decyzja ta stosownie do art. 16 § 1 K.p.a jest ostateczna. Skarżący w skardze z dnia 6 grudnia 2012 r. podważa stanowisko organu, że pisma J.M. stanowiące skargę na nieumieszczenie go w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie dotyczą tego samego stanu faktycznego. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że niedopuszczalne jest konwalidowanie postępowania administracyjnego i decyzji administracyjnej rozstrzygającej go co do istoty poprzez ponowne wszczęcie postępowania w sprawie, która została zakończona choćby wadliwą, ostateczną decyzją administracyjną, w tym przypadku bowiem procedura administracyjna przewiduje tryby nadzwyczajne wzruszania decyzji ostatecznych.
Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem postępowania zakończonego decyzją ostateczną było badanie przez inspektora pracy, czy świadczona przez J.M. praca spełniała warunki określone w ustawie o emeryturach pomostowych, a więc czy wykonuje on pracę w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze. Ustalenia organu były po przeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowego jednoznaczne, że rodzaj pracy skarżącego nie ma charakteru pracy w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze. Zatem dopiero w przypadku zmiany okoliczności faktycznych, a więc zmiany warunków świadczonej pracy, czy zmiany stanowiska pracy J.M. uzasadniałoby to prowadzenie nowego postępowania przez organ, albowiem w takim przypadku nie miałaby miejsca tożsamość postępowania z uwagi na wskazane przez stronę nowe okoliczności.
Natomiast J.M. w skardze z dnia 10 września 2012 r. nie wskazał nowych okoliczności, które pozwalałyby przyjąć, że skarga ta jest nową sprawą. Zdaniem Sądu, prowadzenie postępowania na skutek skargi z dnia 10 września 2012 r. prowadziłoby do nieważności postępowania w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
Sąd I instancji dodał również, że organy naruszyłyby przepisy regulujące zakres właściwości do orzekania przez organy Inspekcji Pracy w spraw spornych w sprawie nakazu pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, gdyż w takim przypadku właściwe do rozpoznawania spraw spornych są sądy powszechne. Naczelny Sąd Administracyjny w kilkudziesięciu orzeczeniach wyjaśnił istotę prowadzenia na podstawie art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, oraz zajął stanowisko, co do zakresu przedmiotowego stosowania nakazów, o których mowa w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W wyrokach m.in. z dnia 11.12.2012r., sygn. I OSK 512/12, z dnia 14.12.2012r. sygn. I OSK 552/12, z dnia 21.12.2012r., sygn. I OSK 567/12 i I OSK 561/12, z dnia 28.12.2012r.
I OSK 582/12 i I OSK 650/12, a także z dnia 04.01.2013r sygn. I OSK 908/12 zajął jednolite i jednoznaczne stanowisko, że zakres przedmiotowy stosowania nakazów unormowanych w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wyznacza regulacja ustawy o emeryturach pomostowych. Przyjęta regulacja zakresu właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w ustawie o emeryturach pomostowych oraz właściwość sądów powszechnych w sprawach ubezpieczeń społecznych, w tym i emerytur pomostowych ogranicza zakres właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.M., zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez nieuchylenie decyzji Okręgowego Inspektor Pracy z dnia 15 listopada 2012 r., w sytuacji istnienia ku temu podstaw, tj. naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia inspektora pracy z dnia 12 października 2012 r. odmawiającego wszczęcia postępowania ze skargi z dnia 10 września 2012 r. na nieumieszczenie J.M. w ewidencji pracowników wykonujących prace w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze, przy błędnym założeniu istnienia uzasadnionych przyczyn niemożności wszczęcia postępowania ze względu na nieprawidłowe zakwalifikowaniu sprawy, której dotyczyła powyższa skarga, jako poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;
- 2) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez lakoniczne uzasadnienie wyroku.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że skarga J.M. z dnia 10 września 2012 r. nie dotyczyła tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Podkreślono, że sprawa administracyjna, w której toczyło się zakończone decyzją ostateczną postępowanie, dotyczyła jedynie wskazanego przez Okręgowego Inspektora Pracy aspektu i nadawanie jej szerszego kontekstu przez Sąd nie znajduje podstaw prawnych, co prowadziło do wydania skarżonego skargą kasacyjną orzeczenia, skutkującego naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez nieuchylenie decyzji Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 15 listopada 2012 r. o nr rej. Kr[..]w sytuacji istnienia ku temu podstaw.
Ponadto podkreślono, że J.M. powtórnie skorzystał z prawa złożenia skargi na nieumieszczenie w ewidencji pracowników, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, wynikającego z art. 41 ust. 6 tejże ustawy, który stanowi, że w przypadku nieumieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, pracownikowi przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 P.p.s.a., a zarzuty w oparciu o które sformułowana została podstawa skargi kasacyjnej są słuszne.
Sąd I instancji w całości podzielił stanowisko organów administracji, według którego sprawa w przedmiocie umieszczenia J.M. w ewidencji pracowników wykonujących pracę w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2012r. i wobec tego niedopuszczalne jest wszczęcie nowego postępowania w tym samym przedmiocie. Wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie byłyby w pełni uzasadnione, gdyby nie uszło jego uwadze, że w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek taki nie jest oczywisty.
Stosownie do treści art. 61a K.p.a. gdy żądanie, wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje zatem dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej zostanie wniesione tego rodzaju żądanie. Pierwsza ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania.
Natomiast druga ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Wprawdzie ustawodawca nie wymienił (nawet przykładowo) przesłanek przedmiotowych, które uzasadniają odmowę wszczęcia postępowania, jednakże zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że omawiany przepis stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tak m.in. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011 r.; teza 6 do art. 61a). Wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną skutkuje nieważnością tej decyzji, co wynika wprost z treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 895/81, publ.
ONSA nr 1, poz. 47: "Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów K.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska (w:), M. Jaśkowska, B. Wróbel, "Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz", Kraków 2005 r., s. 968). Dodać należy, że wskazana regulacja stanowi wyraz zasady trwałości decyzji administracyjnej.
Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Ponadto "Res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy" (tak B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r. str. 637).
Odnosząc przedstawione wywody prawne do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie można w sposób pewny powiedzieć, że obecnie rozpoznawana sprawa jest tożsama ze sprawą ostatecznie rozstrzygniętą decyzją z dnia 11 kwietnia 2012r.
Po pierwsze z ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr. z 2015r. poz. 965) wynika, że pojęcia "praca w szczególnych warunkach" i "praca w szczególnym charakterze" jako przesłanki nabycia prawa do określonych świadczeń nie są tożsame.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy prace w szczególnych warunkach to prace związane z czynnikami ryzyka, które z wiekiem mogą z dużym prawdopodobieństwem spowodować trwałe uszkodzenie zdrowia, wykonywane w szczególnych warunkach środowiska pracy, determinowanych siłami natury lub procesami technologicznymi, które mimo zastosowania środków profilaktyki technicznej, organizacyjnej i medycznej stawiają przed pracownikami wymagania przekraczające poziom ich możliwości, ograniczony w wyniku procesu starzenia się jeszcze przed osiągnięciem wieku emerytalnego, w stopniu utrudniającym ich pracę na dotychczasowym stanowisku; wykaz prac w szczególnych warunkach określa załącznik nr 1 do ustawy.
W myśl art. 3 ust. 3 ustawy prace o szczególnym charakterze to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się; wykaz prac o szczególnym charakterze określa załącznik nr 2 do ustawy.
Po drugie jak wynika z w akt postępowania administracyjnego organ używa łącznie obu pojęć, co mogłoby sugerować, że poprzednio prowadzone postępowanie dotyczyło badania pracy świadczonej przez J.M. pod kątem zarówno pracy świadczonej w warunkach szczególnych jak i pracy o szczególnym charakterze. W takiej sytuacji niewątpliwie zachodziłaby tożsamość spraw i uzasadniona byłaby odmowa wszczęcia postępowania.
Jednak kwestia ta nie jest jednoznaczna, bowiem z uzasadnienia decyzji (str. 3) z dnia 11 kwietnia 2012r. Okręgowego Inspektora Pracy w [..]wynika, że przedmiotem czynności kontrolnych w niniejszym postępowaniu było ustalenie, czy praca J.M. spełnia ustawowe warunki (wymienione w art. 3 ust. 2 ustawy o emeryturach pomostowych) do uznania jej za pracę wykonywaną w szczególnych warunkach. Powyższe stwierdzenie wskazywałoby na to, że rację ma J.M. twierdząc iż sprawa poprzednio rozstrzygnięta nie jest tożsama z obecną, gdyż dotyczyła tylko uznania pracy za pracę w warunkach szczególnych, a nie za pracę w szczególnym charakterze.
Jak twierdzi pełnomocnik skarżącego także z odpowiedzi na skargę Okręgowego Inspektora Pracy w [..]z dnia 18 maja 2012r. wynika, że poprzednie postępowanie dotyczyło wyłącznie uznania pracy za pracę w szczególnych warunkach.
Ponieważ w aktach administracyjnych brak jest tej odpowiedzi (chociaż z karty przeglądowej wynika że została załączona do akt), brak jest też pierwszej skargi J.M. do Okręgowego Inspektoratu Pracy w [..], Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednoznacznie ocenić, czego dotyczyła pierwsza skarga oraz czy druga dotyczyła tego samego. Z uzasadnienia decyzji Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 11 kwietnia 2012r. można z dużym prawdopodobieństwem wnioskować, że sprawa pierwsza dotyczyła uznania pracy za pracę w szczególnych warunkach, druga zaś uznania pracy za pracę o szczególnym charakterze. W takim przypadku odmowa wszczęcia postępowania naruszałaby art. 61 a K.p.a.
Powyższe wymaga jednak jednoznacznego ustalenia w oparciu o brakujący materiał dowodowy.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zażąda od organu skargi J.M. inicjującej postępowanie zakończone decyzją z dnia 11 kwietnia 2012r. oraz odpowiedzi na skargę z dnia 18 maja 2012r. i w oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy oceni prawidłowość zaskarżonej decyzji.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 203 pkt. 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.