Uzasadnienie
Postanowieniem z 20 listopada 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 648/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Krajowej Izby Gospodarczej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie daty początkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Krajowa Izba Gospodarcza pismem z 5 sierpnia 2015 r., uzupełnionym pismem z 5 października 2015 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie daty początkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Skarżący podniósł, że w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z 5 lutego 2003 r. dotyczącej uwłaszczenia Polskiej Izby Handlu Zagranicznego w Warszawie działką nr [...] położoną w Warszawie przy ul. [...] - w części ustanawiającej opłatę roczną za rok 2003 (pkt IV decyzji uwłaszczeniowej), zaistniała konieczność ponownego ustalenia daty początkowej opłaty rocznej.
W związku z wniesioną skargą na przewlekłość, zarządzeniem z dnia 22 października 2015 r. wezwano skarżącego do udzielenia informacji, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi, czy przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., a jeśli tak to wezwano do nadesłania jego odpisu wraz z potwierdzeniem nadania bądź złożenia w organie. Jednocześnie wezwano organ do udzielenia informacji, w terminie 7 dni, czy skarżący przed wniesieniem przedmiotowej skargi wyczerpał tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a.
Pismem z 9 listopada 2015 r. skarżący wskazał, że w dniu 15 stycznia 2013 r. skierował do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismo, którego istotą było zażalenie samorządu zawodowego przedsiębiorców prowadzących działalność w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o samorządzie zawodowym, na bezczynność organu. Na dowód dokonanej czynności załączył pismo z 7 stycznia 2013 r., którego adresatem był Wojewoda Mazowiecki, przesłane do wiadomości Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Natomiast pismem z 10 listopada 2015 r. Wojewoda Mazowiecki poinformował, że skarżący przed wniesieniem przedmiotowej skargi nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a.
Odrzucając skargę Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy przez organ administracji publicznej w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 ustawy lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeśli nie ma takiego organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Stosownie do art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
W ocenie Sądu I instancji, pismo z 7 stycznia 2013 r. nie stanowi zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że jego adresatem jest bowiem Wojewoda Mazowiecki, a nie organ wyższego stopnia. Z kolei przesłanie tego pisma "do wiadomości" Ministra nie skutkuje z uwagi na adresata (Wojewodę) uznania go za środek o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie zna instytucji "przesłania do wiadomości" i nie wiąże z takim przesłaniem żadnych skutków prawnych.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Krajowa Izba Gospodarcza, zaskarżając je w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 37 § 1 k.p.a. w zw. art. 65 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pismo datowane na dzień 7 stycznia 2013 r. wniesione zostało w dniu 15 stycznia 2015 r. do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej co wynika z prezentaty na przedmiotowym piśmie. Ponadto zwrócono uwagę, że nawet gdyby przyjąć, że adresatem pisma jest Wojewoda Mazowiecki, to organ ten winien był przekazać pismo do organu właściwego, jednak nie uczynił tego z uwagi na fakt, że pismo to już u Ministra się znajdowało.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie, o którym mowa w tym przepisie, jest swoistym środkiem prawnym, nie służy bowiem ono na postanowienia, lecz na zachowanie się (bezczynność) organu administracji publicznej. Rozpoznanie omawianego zażalenia następuje w drodze czynności nadzorczej, która nawet jeżeli zostanie ujęta w formę postanowienia (K.p.a. nie określa wyraźnie formy działania organu wyższego stopnia) nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego.
Zauważyć należy, że z konstrukcji art. 37 K.p.a. jak i jego celu wynika, że postępowanie przed organem wyższego stopnia ma charakter incydentalny, związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi niższego stopnia bezczynność. Stanowisko zajęte przez organ wyższego stopnia nie może zatem kończyć postępowania w sprawie, jak również nie może rozstrzygać sprawy co do jej istoty, gdyż uprawnionym do tego jest najpierw organ pierwszej instancji. Podkreślić również należy, że brak jest szczególnych unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zaskarżenia postanowienia (stanowiska organ wyższego stopnia) wydanego w trybie art. 37 K.p.a. Stronie zatem nie przysługuje prawo podważenia tego postanowienia w trybie procesowym. Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest więc przede wszystkim warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że skarżąca nie wyczerpała trybu w rozumieniu art. 52 § 2 P.p.s.a., przez to, że nie złożyła zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Mazowieckiego postępowania w sprawie ustalenia daty początkowej i celu na który nieruchomość gruntowa przy ul. [...] oddana została do korzystania. Przede wszystkim zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że pismo z dnia 7 stycznia 2013 r. dotyczyło przewlekłości postępowania przed Wojewodą Mazowieckim, czego nie kwestionuje żadna ze stron.
W ocenie NSA - nietraktowanie pisma skarżącej z dnia 7 stycznia 2013 r. jako zażalenia z art. 37 K.p.a. tylko dlatego, że w nagłówku tego pisma widnieje organ pierwszej a nie drugiej instancji, jest wyrazem skrajnego formalizmu, zamykającego skarżącej drogę do sądu, który to formalizm stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą prawa do sądu wypowiedzianą w art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zmianami). Zdaniem NSA Wojewoda Mazowiecki miał obowiązek przekazać pismo - zażalenie skarżącej do organu wyższego stopnia, albo przynajmniej wezwać skarżącą do sprecyzowania charakteru tego pisma. Skoro tego nie zrobił to Sąd I instancji powinien wytknąć te braki w działaniu organowi, a nie mechanicznie odbierać prawo do rozpatrzenia sprawy skarżącej przez sąd, co jest fundamentalnym prawem każdej jednostki. Tym bardziej, iż z prezentaty na piśmie (k- 45 akt WSA) wynika jednoznacznie, że wpłynęło ono również do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu 15 stycznia 2015 r., a zatem organ II instancji również zapoznał się z jego treścią.
Z tych względów, należało uznać, że skarżąca dopełniła wymogu formalnego i złożyła zażalenie w trybie art. 37 K.p.a., co stworzyło w konsekwencji możliwość złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego. Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i odrzucenie skargi przez Sąd I instancji było niezasadne. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.