Uzasadnienie
A. B., W. Ł. i J. Ł. wniosły w dniu 25 czerwca 2004 r. skargę na bezczynność Wojewody Świętokrzyskiego polegającą na zaniechaniu rozpoznania sprawy i niewydaniu decyzji w sprawie z ich wniosku z dnia 22 sierpnia 2003r. o stwierdzenie na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r., że zabudowana domem mieszkalnym - zabytkowym pałacem nieruchomość obejmująca aktualnie działkę ewidencyjną nr 581/3 położoną w Z., gmina S., dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą KW Nr 43377, będąca własnością M. z W. Ł., nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust.1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r. Nr 3, poz. 13 z późn.zm.).
Skarżące podniosły, iż mimo uzupełnienia wniosku o dokumenty wskazane przez organ w piśmie z dnia 25 września 2003r. Nr [...] i mimo upływu terminów przewidzianych w art. 35 kpa Wojewoda Świętokrzyski nie wydał w przedmiotowej sprawie decyzji i nie dokonał żadnej czynności zmierzającej do rozpatrzenia wniesionego podania. Skarżące wskazały również, że wystąpiły w dniu 2 czerwca 2004r. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z zażaleniem na bezczynność organu, jednakże ich działanie nie przyniosło efektów.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie wywodząc, iż podanie skarżących nie czyni zadość wymogom wynikającym z treści § 6 powołanego rozporządzenia. Wobec faktu, iż organ wzywał strony do uzupełnienia wniosku, zaistniały podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Na rozprawie organ zmodyfikował swoje stanowisko w sprawie wnosząc o odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym.
Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II SAB/Ke 2/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę A. B., J. Ł. i W. Ł. na bezczynność Wojewody Świętokrzyskiego w przedmiocie wydania decyzji o wyłączenie nieruchomości spod działania dekretu PKWN o reformie rolnej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, iż zgodnie z art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę (w tym także skargę na bezczynność) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Wyczerpanie trybu zaskarżenia w stadium administracyjnym jest warunkiem dopuszczalności skargi (postanowienie NSA z dnia 24 marca 1999r. sygn.akt III SA 7254/98, LEX nr 43843). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 kpa, albowiem zażalenie o którym mowa we wskazanym przepisie jest równoznaczne ze środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. i spełnia kryterium "wyczerpania środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a.Zgodnie z art. 37 § 1 kpa, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia.
Samo wniesienia zażalenia nie jest równoznaczne ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. O spełnieniu tego warunku można mówić dopiero po rozpoznaniu wniesionego środka zaskarżenia przez organ administracji publicznej, ewentualnie w sytuacji, gdy organ nie rozpoznaje zażalenia w terminie przewidzianym w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego (jeden miesiąc) dopiero po upływie tego terminu. Jak podał Sąd w rozpoznawanej sprawie skarżące złożyły skargę na bezczynność Wojewody Świętokrzyskiego w dniu 25 czerwca 2004r., natomiast zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu wyższego stopnia, jak wynika z akt sprawy, nosi datę 2 czerwca 2004r.
W ocenie Sądu, warunek określony w art. 52 § 1 p.p.s.a. w postaci "wyczerpania środków zaskarżenia" nie został spełniony. Podano, iż w dniu wniesienia skargi na bezczynność wprawdzie postępowanie zażaleniowe zostało otwarte, ale nie zostało wyczerpane, ponieważ dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie upłynął jeszcze ustawowy termin rozpoznania zażalenia. Skarga więc jako przedwczesna, wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym jest niedopuszczalna. Zgodnie z poglądami doktryny, prawo nie przewiduje możliwości konwalidacji skargi, jeżeli jest ona niedopuszczalna.
W skardze kasacyjnej na to postanowienie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 52 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu, iż warunek określony w art. 52 § 1 p.p.s.a. w postaci wyczerpania środków zaskarżenia nie został spełniony, gdyż dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie upłynął jeszcze termin do rozpoznania zażalenia w postępowaniu administracyjnym na bezczynność Wojewody Małopolskiego. Wniesiono o: uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez zmianę zaskarżonego orzeczenia i uwzględnienie skargi,
- - ewentualnie, w przypadku nie uwzględnienia tego wniosku o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy\ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach,
- - o rozpoznanie, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawy w trybie uproszczonym,
- - o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego za obie instancje według norm prawem przepisanych.
Pełnomocnik skarżących podał, iż art. 52 § 1 pp.s.a. wprowadza warunek dla skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego w postaci wyczerpania środków zaskarżenia. Jednocześnie w art. 52 § 2 p.p.s.a. definiuje stan wyczerpania środków zaskarżenia, którym jest sytuacja, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. Wobec bezczynności organu administracyjnego Skarżący wnieśli 2 czerwca 2004 roku w oparciu o art. 37 k.p.a. zażalenie na bezczynność organu do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a tym samym w momencie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarga była dopuszczalna, gdyż Skarżącym nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia.
Jednocześnie inna wykładnia art. 52 § 1 p.p.s.a. jest błędna, a w szczególności nie pozwala ona na wprowadzenie dodatkowego, nie znajdującego swojego wyrazu w przedmiotowym przepisie, warunku, ażeby strona oczekiwała na rozpatrzenie zażalenie wniesionego w trybie art. 37 kpa. Doprowadziłoby to do sytuacji, w której to organy administracji w istocie decydowałyby o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego i możliwości zainicjowania kontroli sądowej. Niezrozumiałe jest również, w świetle nie budzącej wątpliwości treści przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., postawienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego warunku w postaci obowiązku oczekiwania przez jeden miesiąc na rozpoznanie zażalenia na bezczynność organu administracji. Zwrócić należy uwagę, iż po upływie miesiąca od wniesienia zażalenia na bezczynności organu administracyjnego nie tylko nie ma rozstrzygnięcia co do wniesionego zażalenia na bezczynność, ale również nie sposób domniemywać, jaką ono mogłoby mieć treść.
Wprowadzenie takiego warunku byłoby więc jeszcze bardziej niezrozumiałe. Ponadto taka rozszerzająca wykładnia art. 52 § 1 p.p.s.a. ogranicza konstytucyjnie chronione prawo do sądu, i także w tym świetle jest ona niedopuszczalna.
Dodatkowo wskazano, iż bezczynność organu administracyjnego jest pewnym stanem, którego zmiana jest zależna tylko od tego organu, jedynie kompetentnego do wydania decyzji w sprawie. Nakazanie w takiej sytuacji przez sąd administracyjny, przed ewentualnym rozpatrzeniem przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynności, wydania decyzji nie powoduje niepotrzebnego zaangażowania sądu w rozstrzygnięcie sprawy. W przeciwieństwie bowiem do sytuacji w której organ II instancji rozpatruje środek zaskarżenia wniesiony od rozstrzygnięcia organu I instancji, wskutek czego możliwa jest zmiana zaskarżonego rozstrzygnięcia, takie zagrożenie w przypadku bezczynności organu administracyjnego nie zachodzi. Podano, że zarówno bowiem zażalenie na bezczynność do organu wyższego stopnia, jak również skarga na bezczynność wnoszona do sądu administracyjnego, mają wymusić podjęcie przez organ administracyjny wymaganych prawem działań.
Obojętnym jest, wobec tego, który organ władzy publicznej, doprowadzi do zmiany stanu bezczynności. Nakazanie rozstrzygnięcia sprawy w odpowiednim terminie, czy to przez sąd administracyjny, czy też organ administracyjny, nie rodzi więc skutku w postaci niepotrzebnego dualizmu działań, którego wyeliminowaniu służy właśnie reguła wyrażona w art. 52 § 1 p.p.s.a. wprowadzająca warunek wyczerpania środków zaskarżenia. Jednocześnie pełnomocnik strony wskazał, iż w przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony, gdyż Skarżący przed wystąpieniem ze skargą na bezczynność organu administracyjnego złożyli zażalenie na bezczynność do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co oznacza, iż Skarżącym w momencie wystąpienia ze skargą nie przysługiwał środek zaskarżenia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 1997 roku, sygn. akt IV SAB 31/97, opubl. OSP 1998/10/185, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 maja 2004 roku, sygn. akt II SAB/Op 1/04, opubl. ONSAiWSA 2005/2/33).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy.
Podnieść bowiem należy, iż w przedmiotowej sprawie wbrew twierdzeniu Sądu Wojewódzkiego został spełniony, określony w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) warunek "wyczerpania środków zaskarżenia".
Zgodnie z powyższym przepisem skargę (w tym także skargę na bezczynność) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Paragraf 2 tego artykułu stanowi, iż przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
Innymi słowy, wyczerpanie środków zaskarżenia jest równoznaczne ze skorzystaniem z nich.
Jak wynika natomiast z akt sprawy skarżące przed złożeniem w dniu 25 czerwca 2004 r. skargi na bezczynność Wojewody Świętokrzyskiego, dnia 2 czerwca 2004 r. złożyły do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organu wyższego, zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
Podkreślić przy tym należy, iż zażalenie na bezczynność organu jest innym środkiem prawnym niż normalne zażalenie. Jego wniesienie nie ma na celu zmierzać do merytorycznego rozpoznania sprawy a ma jedynie zwrócić uwagę na fakt pozostawania przez organ w bezczynności. W związku z powyższym za nieuzasadnione należy uznać twierdzenie, iż dopuszczalność skargi zależy od upływu ustawowego terminu do rozpoznania wniesionego zażalenia, tym bardziej iż przewidziany w art. 35 § 3 kpa termin ma charakter maksymalny, a zasadniczo sprawę należy rozpatrzeć bez zbędnej zwłoki. Istotą działania organu wyższego stopnia jest jedynie ustalenie faktu zaistnienia lub niezaistnienia bezczynności organu niższego, a przy uznaniu zażalenia za uzasadnione wyznaczenie dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy (art. 37 § 2 kpa). Kwestia ta nie ma charakteru sprawy skomplikowanej, a do jej wyjaśnienia nie jest potrzebny upływ maksymalnego terminu.
W takim stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z uwagi na charakter sprawy Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.