Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1661/06 oddalił skargę J. W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Dyrektor Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] nr [...] wypowiedział mjr J. W. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. Jako podstawę prawną rozkazu powołał art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) oraz § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 ze zm.).
W uzasadnieniu wypowiedzenia podano, ze rozkazem Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia 26 lipca 2002 r. nr [...] w sprawie zmian organizacyjno - etatowych w wojskowych komendach uzupełnień jednostka wojskowa pod nazwą Wojskowa Komenda Uzupełnień w S., w której J. W. pełnił zawodową służbę wojskową z dniem 1 listopada 2003 r. uległa przeformowaniu, co skutkowało zmniejszeniem się jej stanu etatowego i zajmowane przez niego stanowisko służbowe uległo likwidacji, zaś brak było możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe.
Pismem z dnia 6 marca 2006 r., J. W., zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] wypowiadającej stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej.
Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na podstawie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia 26 lipca 2002 r. jednostka WKU w S., w której J. W. pełnił zawodową służbę wojskową, uległa przeformowaniu w wyniku czego nastąpiło zmniejszenie jej stanu etatowego, zaś zajmowane przez niego stanowisko uległo likwidacji, a brak było możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Powyższy rozkaz stanowił podstawę do podjęcia działań personalnych do przenoszenia żołnierzy na inne stanowiska służbowe, a w przypadku braku takich możliwości do wypowiedzenia im stosunków służbowych. Przedmiotowa decyzja z dnia 20 grudnia 2002 r. wypowiadająca J. W. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej została mu doręczona w dniu 5 marca 2003 r. i z tym dniem weszła do obrotu prawnego. Od decyzji tej nie zostało wniesione odwołanie, a na wniosek żołnierza okres wypowiedzenia został skrócony i zwolnienie go z zawodowej służby wojskowej nastąpiło z dniem 31 sierpnia 2003 r. W konsekwencji Minister Obrony Narodowej uznał, że decyzja o wypowiedzeniu została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności.
Następnie Minister Obrony Narodowej po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy stwierdzając, iż decyzja z dnia [...] nie został wydana z rażącym naruszeniem prawa ani nie wystąpiła żadna z pozostałych przesłanek wskazanych w art. 156 k.p.a., których zaistnienie skutkowałoby koniecznością stwierdzenia jej nieważności.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że decyzje Ministra Obrony Narodowej zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz przepisów stanowiących podstawę ich wydania. Wskazując na powyższe naruszenie wniósł o ich uchylenie. Wskazał, iż stan etatowy Wojskowej Komendy Uzupełnień w S., w której pełnił służbę, uległ zmniejszeniu dopiero z dniem 1 listopada 2003 r., tak więc zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy dopiero po tej dacie istniały przesłanki do dokonania mu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej.
Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że gdyby okres wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej nie uległ na wniosek skarżącego skróceniu, to jego upływ nastąpiłby po dacie faktycznego zakończenia procesu zmniejszania liczby stanowisk w WKU w S..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną decyzji o wypowiedzeniu J. W. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej stanowił art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zgodnie z tym przepisem wypowiedzenie stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy może nastąpić, jeżeli jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową, podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak jest możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Przedmiotowa decyzja nie była oparta na przesłance likwidacji zajmowanego przez skarżącego stanowiska służbowego. Jej podstawą było zmniejszenie stanu etatowego jednostki wojskowej i brak możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe. Zmniejszenie stanu etatowego Wojskowej Komendy Uzupełnień (WKU) w S. nastąpiło w wyniku rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie zmian organizacyjno-etatowych w wojskowych komendach uzupełnień.
Wejście w życie powyższego rozkazu oznaczało przystąpienie do jego wykonania, w tym także podejmowania decyzji personalnych, których bezpośrednim celem było osiągnięcie w zakreślonym w rozkazie terminie - tj. do dnia 1 listopada 2003 r. - stanu etatowego założonego przez rozkaz.
Dla prawidłowości decyzji o wypowiedzeniu żołnierzowi zawodowemu stosunku służbowego istotne było to, aby była ona wydana najwcześniej z chwilą wejścia w życie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia 26 lipca 2002 r. nr [...]. W przedmiotowej sprawie wypowiedzenie skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej zostało dokonane decyzją z dnia [...], a zatem po wejściu w życie powołanego rozkazu.
W ocenie Sądu pierwszej instancji z treści art. 78 ust. 2 pkt 2 wyżej cytowanej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wynika, że musi istnieć związek przyczynowy między rozformowaniem jednostki wojskowej lub zmniejszeniem jej stanu etatowego, a wypowiedzeniem żołnierzowi zawodowemu stosunku służbowego. Taki związek w przedmiotowej sprawie niewątpliwie występuje. Podkreślił, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lipca 2001 r., sygn. akt II SA 2673/00 (Lex nr 77681) stwierdził, że wypowiedzenia stosunku służbowego można dokonać w trakcie likwidacji jednostki wojskowej lub zmniejszenia się jej stanu etatowego, a nie tylko po zakończeniu się tych procedur.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej było jedynie skontrolowanie, czy decyzja ta nie była obarczona wadą prawną. W tej mierze Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że decyzja wypowiadająca skarżącemu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej nie była dotknięta wadą z art. 156 k. p. a. Z tych względów na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. W. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:
- 1) naruszenie prawa materialnego - art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 1997 r. Nr 10, poz.
- 55) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten znalazł zastosowanie wobec skarżącego, w sytuacji, gdy jednostka wojskowa (WKU S.), w której skarżący pełnił służbę podlegała przeformowaniu (lecz jej stan etatowy zmniejszył się dopiero w dniu 1 listopada 2003 r., a zatem dokonanie skarżącemu wypowiedzenia przed tą datą nie naruszało rażąco prawo,
- 2) prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.), poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 133 § 1 ust. 1 w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.a. i w związku z art. 134 P.p.s.a.
W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, poprzez dokonanie oceny legalności zaskarżonego aktu przy braku w aktach sprawy dowodów wskazujących na zmniejszenie się stanu etatowego WKU S. przed dniem 20 grudnia 2002 r. lub dniem 5 marca 2003 r. Ponadto skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji bezpodstawne analizowanie i interpretowanie treści rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie zmian organizacyjno-etatowych w wojskowych komendach uzupełnień bez uzyskania tego dokumentu do akt sprawy oraz nieomówienie w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów skarżącego podniesionych w skardze.
Wskazując na powyższe podstawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności wymienione w art. 183 § 2 cyt. ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozważył zasadność wniesionego środka zaskarżenia w świetle przedstawionych w nim zarzutów. Oceniana w tym zakresie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji, gdy skarżący w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega drugi zarzut.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 133 § 1 ust. 1 i art. 134 P.p.s.a., gdyż zaskarżony wyrok zapadł w granicach sprawy i na podstawie przedstawionych Sądowi akt sprawy.
Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, gdyż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z art. 106 § 3 P.p.s.a., zaś w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia tego ostatniego przepisu. Przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. i art. 233 § 1 k.p.a., bez powiązania go z art. 106 § 3 P.p.s.a., nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Ponadto wskazać należy, iż poza obszarem uzupełniającego postępowania dowodowego, brak jest normatywnego ujęcia zasady swobodnej oceny dokumentów w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r., FSK 2326/04, Lex nr 173127).
Sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonego doń aktu administracyjnego ustala, czy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy został przez organy oceniony zgodnie z przepisami tego postępowania, a zatem, czy organy, które rozpoznawały sprawę nie przekroczyły swobodnej oceny dokumentów.
W związku z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przez organ skarżony art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. przypomnieć należy, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. błędne uzasadnienie tylko wówczas może stanowić przesłankę do wzruszenia zaskarżonego wyroku, gdy rzutuje na treść rozstrzygnięcia. Jeśli mimo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu nie ma podstaw do jego kwestionowania. Autor skargi kasacyjnej jednak nie wykazał w jaki sposób lakoniczność stanowiska Sądu w wyjaśnieniu podstaw rozstrzygnięcia miałaby wpływać na treść wyroku.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skoncentrowanie się w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji na kwestiach mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia i pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie rzutują, nie stanowi uchybienia, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.
Przechodząc do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stwierdzić należy, iż zarzut ten jest nietrafny.
Przypomnieć należy, że przedmiotem sprawy nie było zbadanie zgodności z prawem decyzji administracyjnej wydanej w trybie zwykłym, którą na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wypowiedziano skarżącemu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej lecz decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym - nieważnościowym, w którym organ nadzorczy badał jedynie, czy kwestionowana w tym postępowaniu decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji stosował prawo materialne w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności. Przepisu określającego przesłankę rażącego naruszenia prawa w omawianej podstawie kasacyjnej skarżący nie wskazał.
Zauważyć należy, że błędna wykładnia nie stanowi rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 1999 r. sygn. akt II SA 1387/89. Lex nr 46253; wyrok NSA z 2 lutego 2006 r. II OSK 489/05, Lex nr 196694). A zatem zastosowanie przepisu będącego skutkiem wadliwej jego wykładni nie jest rażącym naruszeniem prawa.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wykładnia i zastosowanie przez organy wojskowe art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przy wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej były zgodne z prawem, tak więc nie może być mowy o rażącym naruszeniu tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W sprawie jest niesporne, że zmniejszenie stanu etatowego jednostki, w której skarżący pełnił zawodową służbę wojskową nastąpiło na mocy rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr [...] z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie zmian organizacyjno-etatowych w wojskowych komendach uzupełnień. W rozkazie tym termin zmniejszenia etatowego określono na dzień 1 listopada 2003 r. Obowiązująca wówczas ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przewidywała 9-miesięczny okres wypowiedzenia, którego termin zgodnie z art. 79 ust. 5 tej ustawy biegł od pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym dokonano wypowiedzenia. W przypadku skarżącego termin ten biegł od 1 kwietnia 2003 r., a więc upływ 9-miesięcznego terminu pokrywał się z datą faktycznego zakończenia określonego w tym rozkazie procesu zmniejszania stanu etatowego jednostki wojskowej, w której pełnił on służbę. Okoliczność, że na wniosek skarżącego okres wypowiedzenia skrócono i za ten okres wypłacono mu odszkodowanie, a więc faktyczne zwolnienie go z zawodowej służby wojskowej nastąpiło z dniem 31 sierpnia 2003 r. nie stanowi podstawy do uznania, że dokonanie mu wypowiedzenia było przedwczesne i nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 78 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy. Natomiast spełnienie drugiej przesłanki określonej w tym przepisie - brak możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe zostało w tej sprawie wykazane.
Podkreślenia wymaga fakt, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiły się rozbieżności na tle wykładni art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej. W wyroku z dnia 15 października 2007 r. I OSK 1986/06 podobnie jak w wyrokach z dnia 23 września 2004 r. OSK 397/04 i z dnia 5 stycznia 2006 r. I OSK 587/05 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że użycie w drugim członie omawianego przepisu czasu przeszłego i czasownika dokonanego ("zmniejszył się") oznacza, że w dacie wypowiedzenia stan ten musi już zaistnieć, a zatem jednostka wojskowa winna mieć w tym czasie zmniejszony stan etatowy, co przy braku możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe uniemożliwia trwanie stosunku służbowego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie poglądu wyrażonego w tych wyrokach nie podziela. Przychyla się natomiast do poglądu prezentowanego w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, w świetle którego żołnierzowi zawodowemu można wypowiedzieć stosunek służbowy na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy również w trakcie zmniejszania stanu etatowego jednostki wojskowej, a nie tylko po zakończeniu tego procesu (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2001 r. sygn. akt II SA 2673/00, Lex nr 77681, wyrok NSA z dnia 10 września 2001 r. sygn. akt II SA 1530/01, Lex nr 140906, wyrok NSA z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1061/06, wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 1242/06, wyrok NSA z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 443/07).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w tej sprawie przyjąć należy, iż wejście w życie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie zmian organizacyjno-etatowych w wojskowych komendach uzupełnień, oznaczało przystąpienie przez organy wojskowe do jego wykonywania, w tym także do podejmowania decyzji o wypowiadaniu żołnierzom zawodowym stosunków służbowych. Celem tego rozkazu było osiągnięcie w zakreślonym terminie, tj. do dnia 1 listopada 2003 r. stanu etatowego założonego przez ten rozkaz. Oznaczało to możliwość wypowiedzenia żołnierzowi zawodowemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przed dniem 1 listopada 2003 r. Analiza przepisu art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych prowadzi bowiem do wniosku, że zamiarem ustawodawcy nie było wykluczenie możliwości dokonania wypowiedzenia przed rzeczywistym zmniejszeniem stanu etatowego jednostki wojskowej, a użyta forma "zmniejszył się jej stan etatowy" wskazuje jedynie na konieczność zachowania związku pomiędzy wypowiedzeniem żołnierzowi zawodowemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, a zmniejszeniem stanu etatowego.
Taki związek powinien być zachowany również wtedy, gdy przyczyną (podstawą) wypowiedzenia żołnierzowi stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej jest rozformowanie jednostki wojskowej. W obu przypadkach spełniona musi być także przesłanka braku możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.