Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1190/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] maja 2011 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Krakowskiego z [...] lipca 2010 r. nr [...] o odmowie zwrotu części działki nr [...], w K. Nieruchomość oznaczona jako parcela [...] kat. [...] byłej gminy katastralnej B., stanowiąca własność Sp. z o.o. [...], została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa z [...] czerwca 1966 r. nr [...], na rzecz Skarbu Państwa, na budowę oczyszczalni ścieków z pasem izolacyjnym, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] marca 1962 r. Pismem z 11 sierpnia 2009 r. Sp. z o.o. [...] z siedzibą w K. wystąpiła o zwrot całej wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Starosta Krakowski został wyznaczony do załatwienia sprawy, bowiem nieruchomość stanowi własność Miasta K. W trakcie postępowania o zwrot ustalono, że dawna parcela [...] obecnie odpowiada części działek nr [...],[...],[...] (sprawa działek nr [...] i [...] została wyłączona do odrębnego postępowania), wnioskodawca – Sp. z o.o. [...] jest tożsama z wywłaszczoną Sp. z o.o. [...] (pismo Sądu Rejonowego dla K.), do działki nr [...] powstało z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego na rzecz Przedsiębiorstwa [...] w K., co potwierdziła decyzja Wojewody Krakowskiego z [...] listopada 1991 r. nr [...], a wpis tego prawa ujawniony w Kw [...][...] czerwca 1993 r., zaś Przedsiębiorstwo to aktem notarialnym z [...] października 1996 r. sprzedało swoje prawo Spółce z o.o. "[...]" i to prawo ujawniono w księdze wieczystej 24 października 1996 r. Z odpisu KW [...] wynika, że działka ta jest własnością Gminy Kraków w użytkowaniu wieczystym "[...]" sp. z o.o. z/s w K. W związku z tak ustalonym stanem sprawy organy odmówiły Spółce "[...]" zwrotu części działki nr [...] z uwagi na art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Organy podkreśliły, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi przeszkodę do zwrotu nieruchomości, nawet gdy nie została zużyta na cel wywłaszczenia, a zaistnienie przesłanek z tego przepisu zwalnia organ od badania przesłanek zbędności, określonych w art. 137 ust. 1 tej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę [...] sp. z o.o. podzielił pogląd organów co do wykładni art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podkreślając, że hipotezą tego przepisu jest objęte zarówno powstanie prawa wieczystego użytkowania z mocy prawa, jak i w drodze czynności prawnej, gdyż inna interpretacja prowadziłaby do zróżnicowania sytuacji prawnej byłych właścicieli, domagających się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W stanie sprawy organy zasadnie powołały się na ten przepis, jako przeszkodę do zwrotu. Sąd stwierdził też, odpowiadając na zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., że toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nie ma znaczenia w sprawie, gdyż jeśli okaże się, że takie rozstrzygnięcie zapadnie to organ umorzy postępowanie w sprawie zwrotu, czyli wyda rozstrzygnięcie jakie powinno zapaść na podstawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Reprezentowana przez adwokata, [...] sp. z o.o z/s w K. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, ew. po uchyleniu, stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] maja 2011 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Krakowskiego [...] lipca 2010 r. nr [...] lub ich uchylenie.
Na podstawie art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono:
- I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez błędne jego niezastosowanie, wskutek błędnego uznania przez Sąd I instancji, że w postępowaniu jurysdykcyjnym nie zachodził brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwagi na niedostateczne ustalenie faktów i ich znaczenia według obowiązujących przepisów prawa, a to nie ustalenie czy nieruchomość została wykorzystana na cel publiczny, pod który została wywłaszczona, wobec uznania, że zachodzi przesłanka negatywna zwrotu nieruchomości;
- 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, wobec uznania, że organ administracji słusznie nie zastosował się do dyspozycji ujętej w przytoczonym przepisie i nie zawiesił postępowania w sytuacji, gdy:
- – zachodzi konieczność podjęcia czynności zmierzających do doprowadzenia stanu prawnego nieruchomości do stanu umożliwiającego jej zwrot, tj. poprzez rozwiązanie umowy (prawa) użytkowania wieczystego z obecnym użytkownikiem wieczystym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 703/03, publ. internetowa baza orzeczeń NSA);
- – toczy się równoległe postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1966 r. nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w K. w Gm. Kat. B., Lwh [...],[...]. kat. [...] o pow. 3820 m2, stanowiącej własność hipoteczną spółki [...] sp. z o.o. w K., która z kolei odpowiada części działki nr [...];
- 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 137 u.g.n. i w związku z art. 229 u.g.n. poprzez jego błędne niezastosowanie, wskutek uznania, że nie doszło do przedwczesnego wydania decyzji Wojewody Małopolskiego i poprzedzającej jej decyzji Starosty Krakowskiego o odmowie zwrotu nieruchomości, mimo zaniechania przez organy administracji podjęcia jakiejkolwiek próby usunięcia przeszkody, jaką w tym wypadku jest użytkowanie wieczyste istniejące na przedmiotowej nieruchomości, co stanowi obowiązek organu administracji publicznej w takiej sytuacji oraz uznanie, że skoro nie ma podstaw do rozwiązania umowy (prawa) użytkowania wieczystego wynikających z przepisów odrębnych, tj. Kodeksu cywilnego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, to zwalnia to organ z obowiązku rozwiązania takiej umowy w celu doprowadzenia do stanu umożliwiającego zwrot nieruchomości;
- 4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 105 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, wskutek pominięcia, że w sprawie, w przypadku uznania, że spełniona jest negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości określona w art. 229 u.g.n. powinno dojść do umorzenia postępowania, a nie odmowy zwrotu nieruchomości (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1673/09, LEX nr 745124), a w konsekwencji uznanie, że organ administracji prawidłowo odmówił zwrotu nieruchomości, tj. dokonał rozstrzygnięcia merytorycznego;
a w konsekwencji powyższych naruszeń przepisów postępowania, błędne uznanie, że nie zachodziły podstawy do uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2011 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] lipca 2010 r., co spowodowało oddalenie skargi.
- II. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- 5) art. 229 u.g.n. w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 137 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że stwierdzenie "ustanowienie prawa użytkowania wieczystego" użyte w art. 229 u.g.n. obejmuje również sytuację nabycia tego prawa przez osobę trzecią z mocy ustawy, tj. na podstawie aktu abstrakcyjnego i generalnego, jedynie potwierdzonego deklaratoryjną decyzją administracyjną oraz że przepis ten obejmuje także sytuację nabycia przez osobę trzecią tego prawa wskutek jego rozporządzenia przez nabywcę na drodze cywilnoprawnej, a w konsekwencji uznanie, że zachodzi przesłanka wyłączająca stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 137 u.g.n.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a" w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez uznanie, że toczące się równolegle postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 1966 r. o wywłaszczeniu parceli [...], której odpowiada nr działki [...] nie ma wpływu na postępowanie o zwrot, a co za tym idzie braku podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, a w związku z tym naruszenie art. 229 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Z akt sprawy wynika, że [...] sp. z o.o., dalej "Spółka", złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa Urzędu Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 1966 r. nr [...], którym wywłaszczono parcelę [...] i wniosek o zwrot tej nieruchomości, w tym obecnie jej odpowiadającej części działki Nr [...]. Postępowanie o stwierdzenie nieważności toczy się przed Wojewodą Małopolskim, jako organem I instancji, który w niniejszej sprawie, o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, działa jako organ II instancji. Wprawdzie zarzut niezawieszenia postępowania o zwrot w związku z toczącym się równolegle postępowaniem o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego został postawiony dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu, jednak Sąd ten okoliczności te już znał i do zarzutu się odniósł.
Ze stanowiskiem Sądu w tej kwestii, tj. że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy w sprawie zwrotu nieruchomości, nie można się zgodzić.
Podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz Spółki była przeszkoda, o której mówi art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 2997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nim roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie służy, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy wywłaszczona nieruchomość została zbyta lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, które ujawniono w księdze wieczystej. W sprawie przeszkodą tą jest prawo użytkowania wieczystego, obecnie przysługujące Spółce z o.o. "[...]", ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Prawo użytkowania wieczystego może być ustanowione przez właściciela nieruchomości – Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości będącej przedmiotem prawa użytkowania wieczystego będzie przesądzało o tym czy prawo to mogło powstać, bowiem będzie przesądzać o tytule własności do nieruchomości. Kwestia ta ma zatem znaczenie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zwłaszcza gdy jedyną przeszkodą do zwrotu jest właśnie istnienie tego prawa.
Nie ma racji Wojewódzki Sąd stwierdzając, że jeśli w postępowaniu zapadnie rozstrzygnięcie najdalej idące, co należy rozumieć jako stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu, to wówczas postępowanie o zwrot zostanie umorzone, zapadnie zatem decyzja taka jaką organy powinny były wydać na podstawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nawet jeżeli organy umorzyłyby postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości to nie jest bez znaczenia przyczyna tego umorzenia, jakkolwiek w sprawie zapadła decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zatem o znaczeniu merytorycznym, a podstawą tej odmowy było istnienie prawa użytkowania wieczystego.
Zasadnie zatem skarżąca Spółka wskazała na konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wobec toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia o jej wywłaszczeniu, gdyż rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie jest zagadnieniem, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy o zwrot.
Odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z tego względu, że ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, a zatem, że zachodzi przypadek wskazany w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a co za tym idzie roszczenie o zwrot nie służy, narusza w istocie te przepisy. Uznanie bowiem, że w sprawie zwrotu istnieje przeszkoda wskazana w art. 229 ustawy w sytuacji, gdy toczy się postępowanie, od zakończenia którego będzie zależało czy przeszkoda ta w istocie istnieje było przedwczesne.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.