Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 października 2020 r. II SAB/Gl 43/20 oddalił skargę Gminy Ł[...]na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Ł[...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie
1. art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 43, poz. 253 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.P.w.u.s.", przez uznanie, ze organ administracji nie dopuścił się bezczynności w sprawie, pomimo zaniechania wszczęcia postępowania nawet na wniosek strony;
2. art. 61 § 1 k.p.a. przez uznanie, że złożenie wniosku o wszczęcie postepowania w sprawie, w której postępowanie winno toczyć się urzędu, a przedmiotem postępowania jest przyznanie wnioskodawcy prawa majątkowego, nie nakłada na organ obowiązku wszczęcia postępowania,
3. art. 10 ust. 2 Konstytucji RP przez przyznanie organowi administracji będącemu częścią władzy wykonawczej, arbitralnej i pozostającej poza kontrolą Sądu decyzji, kiedy norma prawa materialnego będzie mieć zastosowanie, w sytuacji gdy przepis prawa przewiduje obowiązek wszczęcia postępowania z urzędu;
4. art. 61a § 1 k.p.a. przez uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania gdy przepis stanowi o obowiązku wszczęcia postępowania z urzędu, a strona wobec bezczynności organu złożyła wniosek o wszczęcie postępowania.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Rozważania o zasadności skargi kasacyjnej należy rozpocząć od usystematyzowania podniesionych zarzutów. O ile nie budzi wątpliwości, iż art. 17a ust. 3 u.P.w.u.s. jest przepisem prawa materialnego, o tyle jest też oczywiste, że art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. stanowią przepisy postępowania administracyjnego, które służą przeprowadzeniu tegoż postępowania, regulując zagadnienia związane z jego wszczęciem. Przepisami prawa procesowego są normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r., II OSK 1356/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa nieumiejętność w klasyfikowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy przy uznaniu, iż zarzuty naruszenia art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. zostały podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co wypełnia warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych obligujący Naczelny Sąd Administracyjny do ich rozpatrzenia (vide: uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W nauce i orzecznictwie przyjmuje się, że w art. 61 § 1 k.p.a. ustawodawca zadeklarował obowiązywanie w procedurze administracyjnej zasady skargowości i oficjalności. Przepis ten nie jest jednak normą, na podstawie której można by ustalić, w jaki sposób ma dojść do wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie. O tym decydują co do zasady przepisy prawa materialnego, które określają, czy inicjatywa co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego ma wyjść od strony, czy też organ administracji publicznej powinien ten stosunek skonkretyzować z urzędu (vide: M.Romańska [w:] H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019, uwagi do art. 61; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., II OSK 1010/06; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., II OSK 1314/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprawy, w których toczą się postępowania wszczynane w tych dwóch formach, są sobie wyraźnie przeciwstawiane, a w orzecznictwie akcentuje się, że niedopuszczalne jest mieszanie form wszczęcia postępowania i mających do nich zastosowanie regulacji procesowych (vide: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., I OSK 554/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), co oznacza, że żaden podmiot zewnętrzny dla administracji, w tym także strona stosunku materialnoprawnego, który byłby konkretyzowany w postępowaniu jurysdykcyjnym, nie może skutecznie zażądać jego wszczęcia, gdy przewidzianą ku temu formą jest podjęcie działania z urzędu.
Ta sama reguła obowiązuje także w odwrotnym kierunku. Wszczęcie postępowania administracyjnego, które zgodnie z przepisami prawa może się toczyć jedynie na wniosek, jest dopuszczalne, jeśli strona niewątpliwie taki wniosek złożyła. Rozpoczęcie czynności procesowych i wydanie decyzji bez wniosku strony stanowi rażące naruszenie zasady skargowości (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Należy także zauważyć, iż przepis art. 61 § 1 k.p.a. nie odwołuje się do jakichkolwiek kryteriów wyznaczających konkretny tryb wszczęcia postępowania administracyjnego.
Jeżeli zatem przepis art. 17a ust. 3 u.P.w.u.s. stanowił, iż w stosunku do nieruchomości nieobjętych spisami przekazanymi wojewodzie do dnia 31 grudnia 2005 r., postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości, wojewoda wszczyna z urzędu, to powyższe expressis verbis wskazuje na realizowanie przez ów przepis zasady oficjalności, a w konsekwencji ani strona, ani inny podmiot nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w tej sprawie. Dalszym skutkiem przyjętej konstrukcji oficjalności postępowania jest brak możliwości zarzucenia bezczynności organowi administracji publicznej, gdy nie podejmuje on działań w celu wszczęcia postępowania w sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., II OSK 1314/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezczynność w załatwieniu sprawy w trybie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego wystąpi bowiem, gdy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej w ustawowym terminie nie podejmie decyzji administracyjnej, przy czym ustawowy termin liczy się od dnia wszczęcia postępowania w sprawie.
Przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. W sytuacji gdy norma prawa materialnego ustanawia wszczęcie postępowania z urzędu (zasada oficjalności), jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynności organu (vide: M.Romańska [w:] H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019, uwagi do art. 61; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., II OSK 1314/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd I instancji trafnie także wywiódł, iż brak jest podstaw w okolicznościach badanej sprawy do uznania, iż postępowanie zostało wszczęte przez organ administracji. Z kolei przepis art. 61a § 1 k.p.a. (w uzasadnieniu wyroku błędnie wskazano "art. 61 § 1 k.p.a.") jednoznacznie mówi o żądaniu strony, a tym samym brak jest podstaw do tego aby domagać się wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy postępowanie to nie realizuje zasady skargowości. Analogicznie wypada ocenić obowiązki organu w sytuacji derogacji art. 17a ust. 3 u.P.w.u.s. z dniem 17 kwietnia 2020 r. Niewszczęcie postępowania administracyjnego w oparciu o powyższy przepis, nie rodziło po stronie organu obowiązku jego umorzenia z uwagi na derogację owego przepisu (art. 105 § 1 k.p.a.).
Tym samym nie można potwierdzić zasadności zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a.
Z kolei przepis art. 10 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, iż władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały. Przepis ten wprowadza zasadę trójpodziału władzy charakteryzującą demokratyczne państwo prawne. Jest to przepis ustrojowy, wyrażający ideę podziału organizacyjnego władz z uwagi na sfery działania (funkcje) władzy publicznej. Posługując się kryterium funkcjonalnym wyodrębnia: legislatywę (Sejm i Senat), egzekutywę (Prezydent i Rada Ministrów) oraz judykatywę (sądy i trybunały). Nie jest treścią tego przepisu zakres kompetencji poszczególnych segmentów władzy publicznej, w tym w szczególności zakres sądowej kontroli organów administracji postępujących w oparciu o wynikającą z przepisów k.p.a. zasadę oficjalności. Wypada zatem skonstatować, iż zarzut kasacyjny naruszenia art. 10 ust. 2 Konstytucji RP postawiony został bez uwzględnienia dyspozycji tegoż przepisu, a tym samym okazał się bezpodstawny.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 17a ust. 3 u.P.w.u.s. Jak już była o tym mowa przepis ten expressis verbis określał organ wszczynający postępowanie komunalizacyjne. W takiej sytuacji wyłącznie postulatywny charakter ma argumentacja skargi kasacyjnej wyraźnie pomijająca ów aspekt powyższej regulacji i wskazująca – wbrew treści tego przepisu – na możliwość wszczęcia postępowania w tym trybie na wniosek strony. W konsekwencji brak jest także podstaw do tego aby formułować zarzut bezczynności organu.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.