Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 382/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 lutego 2013 r. o udzielenie informacji publicznej, w pkt 1) zobowiązał Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozpoznania wniosku Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji z dnia 18 lutego 2013 r. w części, w której wyłączono jawność poprzez zanonimizowanie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; w pkt 2) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oraz w pkt 3) zasądził od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 18 lutego 2013 r. Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich notatek ze spotkań Komitetu Sterującego Porozumieniem zawartym w dniu 22 października 2009 r. pomiędzy [..]S.A., a Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej, odbytych od dnia 1 czerwca 2012 r. do dnia odpowiedzi na wniosek.
Pismem z dnia 6 marca 2013 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej poinformował, że z uwagi na konieczność wyłączenia jawności części informacji na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądana informacja nic może zostać udostępniona w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy, a w terminie do dnia 21 kwietnia 2013 r.
Kolejnym pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zawiadomił Izbę o wszczęciu postępowania w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie, w jakim odpowiedź zawiera informacje, w odniesieniu do których prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy.
Następnie pismem z dnia 22 kwietnia 2013 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnił protokoły z posiedzeń Komitetu Sterującego, odbytych od dnia 1 czerwca 2012 r. do dnia odpowiedzi na wniosek, przy czym znalazły się w niej fragmenty "zakryte" i stwierdzono, że "Na podstawie art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), w udostępnionych pismach wyłączono jawność części informacji w następującym zakresie:
- 1) danych osobowych,
- 2) tajemnicę przedsiębiorstwa
Wyłączenia jawności dokonano ze względu na prywatność osób fizycznych oraz tajemnicę przedsiębiorstwa".
Następnie kolejnym pismem z dnia 17 czerwca 2013 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej poinformował, że nowy termin załatwienia sprawy to dzień 19 lipca 2013 r., powołując się na skomplikowany charakter sprawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2013 r. Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji wniosła o stwierdzenie bezczynności Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie rozstrzygnięcia wniosku z dnia 18 lutego 2013 r. o udostępnienie wskazanej tam informacji publicznej oraz o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że organ nie udostępnił informacji w pełnym zakresie, a także nie wydał decyzji odmownej w zakresie żądania wniosku w terminie określonym w art. 13 ustawy.
Dalej podała, że wymieniony przepis przewiduje termin dwutygodniowy, z możliwością jego przedłużenia do dwóch miesięcy, lecz w sytuacjach wyjątkowych, co wymaga też powiadomienia wnioskodawcy. Natomiast organ rozpatruje tę sprawę już około 4 miesiące, powołując się na konieczność wyłączenia jawności części informacji publicznej. Dodała, że "zakryte" fragmenty notatek w piśmie z dnia 22 kwietnia 2013 r. zawierają wiele kluczowych dla funkcjonowania rynku telekomunikacyjnego ustaleń, dokonanych pomiędzy Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej, a [..]S.A., np. dotyczących anonimizacji i jego wpływu na zatwierdzane przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektroniczne oferty hurtowej lub poprawy jakości informacji przekazywanych operatorom alternatywnym przez [..]S.A. w ramach aplikacji [..]. W dalszej części uzasadniła wniosek o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, powołując się na orzecznictwo i konstatując, że organ nie rozpatrzył wniosku nawet w terminie 2 miesięcy, co uderza w konstytucyjne i ustawowe uprawnienia skarżącej, bowiem po raz kolejny przedłużył termin na 19 lipca 2013 r.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu – powołując się na stan faktyczny sprawy i uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi - stwierdził, że wnioskodawca nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa. W dalszej części powołał się na przepisy ustawy oraz na art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, umożliwiające ograniczenie w zakresie udostępnienia informacji oraz na definicję tajemnicy przedsiębiorcy, konstatując, że wniosek skarżącej zawiera takie dane.
Dalej podał, że w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowanie przepis art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie ma on zastosowania w przypadku informacji objętej tajemnicą przedsiębiorcy, gdyż tego rodzaju informacja nie podlega udostępnieniu, a rozstrzygnięcie przybiera postać decyzji administracyjnej. Bezczynność zaś ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy wobec wniosku", a pismem z dnia 22 kwietnia 2013 r. udostępniono skarżącej zdecydowaną część żądanej przez nią informacji. Zaś co się tyczy wniosku o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wskazano, iż nie jest tu wystarczającym fakt niezakończenia postępowania w terminie, a jego ekonomiczne lub gospodarcze skutki.
Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
- 1) organy władzy publicznej,
- 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
- 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
- 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
- 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).
Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, zdaniem Sądu I instancji nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Następnie Sąd I instancji wskazał, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Zatem żądanie skarżącej jest niewątpliwie informacją publiczną. W dalszej części Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.
Niezależnie od powyższego, w myśl art. 5 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a według ust. 2 tegoż przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Sąd I instancji wskazał również na treść art. 16 ustawy, w myśl którego odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
Zatem Sąd I instancji przyznał rację organowi, który w odpowiedzi na skargę stwierdził, że w przypadku informacji objętej tajemnicą przedsiębiorcy tego rodzaju informacja nie podlega udostępnieniu, a rozstrzygnięcie przybiera postać decyzji administracyjnej. Jednak Sąd stwierdził, że w tym względzie nie wydano żadnej decyzji. Zatem, nie wydając jej, organ w rzeczy samej "milczy wobec wniosku" i tym samym pozostaje w bezczynności co do tej części wniosku.
Niezależnie od powyższego Sąd uznał, że wskazana bezczynność nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikła ona raczej z ewidentnej nieznajomości powyższej problematyki przez organ, co wykazano już wyżej i na co ewidentnie wskazuje treść odpowiedzi na skargę. W tej sytuacji zatem nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącej, czy też celowego wprowadzania jej w błąd. Z tego samego powodu Sąd nie orzekł grzywny wobec organu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji, zaskarżając go w części tj. w zakresie pkt 2), zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 149 § 1 zdanie 2 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przewlekłość nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (jednocześnie, z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, iż powyższy przepis jest przepisem prawa procesowego, wskazano, iż wpływ owego naruszenia na wynik postępowania jest oczywisty, bowiem w efekcie owego naruszenia nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa przy przewlekłym prowadzeniu postępowania).
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie pkt 2) zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez zmianę pkt 2) i stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie pkt 2) zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że wobec przedłużającego się postępowania Prezesa UKE w przedmiocie udostępnienia (odmowy udostępnienia) informacji publicznej, KIGEiT nie mógł poddać kontroli sądowej rozstrzygnięcie Prezesa UKE (mimo że, sumując najdłuższe terminy określone w art. 13 udip (dwa miesiące) i art. 16 ust. 2 pkt 1 udip (dwa tygodnie), termin wydania decyzji ostatecznej wypadał na początku maja 2013 r.). Prezes UKE znacznie przekroczył ten termin już w momencie składania skargi, na dzień wydania wyroku, termin ten był przekroczony o około 5 miesięcy, na dzień składania skargi kasacyjnej o około 7 miesięcy.
Jednocześnie podkreślono, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że bezczynność Prezesa UKE, rzekomo wynikła z nieznajomości problematyki dostępu do informacji publicznej, może usprawiedliwiać przedłużające się postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Niedopuszczalne jest przyjęcie tezy, że jeżeli organ administracji publicznej nie zna przepisów prawa, to nie może go rażąco naruszyć.
Zatem skutkiem naruszenia prawa przez Prezesa UKE jest to, że podmiot wnioskujący o dostęp do takiej informacji dostaje ją ze znacznym opóźnieniem lub też decyzja odmowna zostaje wydana ze znacznym opóźnieniem, wskutek czego opóźnienie dotyczy również prawa wnioskodawcy do skontrolowania decyzji organu w drodze odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), czy też skargi do sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Nie rozpoznaje on zatem ponownie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozważań wojewódzkiego sądu administracyjnego, ani nie bada w całości legalności postępowania przed Sądem I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.
Sąd kasacyjny może więc uwzględnić tylko te przepisy, których złamanie wyraźnie w skardze kasacyjnej zarzucono. Nie jest natomiast uprawniony do poprawiania, konkretyzowania ani uzupełniania zarzutów kasacyjnych. Tym samym z własnej inicjatywy nie może rozpatrywać innych wad lub w innym zakresie niż naruszenia wskazane przez wnoszącego skargę kasacyjną. Podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą być sformułowane precyzyjnie, nie pozostawiając miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie.
Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1 zdanie 2 P.p.s.a., przez przyjęcie że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Należy wyjaśnić, że art. 149 § 1 P.p.s.a. jest jednym z tzw. przepisów wynikowych, podobnie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 P.p.s.a. Warunkiem zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. jest więc spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia czy niestwierdzenia przez Sąd I instancji naruszeń prawa przez organ administracji. Jeżeli z wyroku wynika, że wojewódzki sąd administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa świadczących o bezczynności organu zobowiązanego, jednak nie uznał że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić Sądowi naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a, gdyż jego rozstrzygnięcie odpowiada dyspozycji zastosowanego przepisu. Nawet błędne oddalenie skargi na bezczynność organu, czy też błędne zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku i stwierdzenie, że jego bezczynność miała miejsce (lub nie) z rażącym naruszeniem prawa, nie polega samo w sobie na nieprawidłowym zastosowaniu odpowiednio art. 151 P.p.s.a. i art. 149 § 1 P.p.s.a., lecz może ewentualnie wskazywać na błąd popełniony w fazie kontroli zaskarżonej bezczynności organu.
Powołanie wyłącznie art. 149 § 1 P.p.s.a jako naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające do podważenia zaskarżonego wyroku, gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca chcąc postawić zarzut złamania regulacji zawartej w art. 149 § 1 P.p.s.a., zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia innych przepisów, którym – jej zdaniem – uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony.
W podstawie rozpatrywanej skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 149 P.p.s.a. nie powiązano z żadnymi przepisami, którym w ocenie składającego skargę kasacyjną miał uchybić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Dopiero w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor powiązał art. 149 § 1 P.p.s.a. z art. 16 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r. 782 tj.). W myśl tego przepisu do decyzji, o których mowa w ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni.
Powołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 16 ust. 2 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może być skuteczne, gdyż w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności organu w rozpoznaniu odwołania od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, lecz do bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej kasacyjnie, w terminie o jakim mowa w art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy.
Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 P.p.s.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 204 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.