Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 17 września 2004 r., II SA/Łd 874/03 oddalił skargę Anny B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 6 maja 2003 r. (...) w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze swoją decyzją utrzymało w mocy decyzję Zastępcy Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł.-G. o odmowie przyznania Annie B. zasiłku okresowego w marcu 2003 r. Podstawowym motywem tych decyzji było to, że co prawda strona spełnia określone w art. 31 oraz art. 2 ust. 4 i art. 4 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ kryteria przyznania takiej pomocy, ale ze względu na fakt, że przekazane środki finansowe były niewystarczające nawet na zadania obowiązkowe wypłacanie zasiłków okresowych w ogóle było niemożliwe.
Oddalając skargę na decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy administracji prawidłowo wyjaśniły sytuację finansową Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, która uniemożliwiała udzielenie skarżącej wsparcia finansowego oraz sytuację życiową skarżącej. Powołano się też na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 listopada 2001 r., SK 15/01 /OTK ZU nr 8 poz. 252/, w którym uznano, że po stronie obywateli brak jest roszczenia prawnego do świadczeń z pomocy społecznej. Pomoc ta nie może być traktowana też jako stałe źródło dochodu służące zaspokajaniu najbardziej nawet uzasadnionych potrzeb.
W skardze kasacyjnej zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 prawa o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi, a mianowicie art. 145 par. 1 pkt 2 poprzez oddalenie skargi na decyzję, pomimo, iż wydana została ona z naruszeniem przepisów o właściwości /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. Na podstawie art. 182 par. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym zrzeczono się rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. W oparciu o ta zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu powołano się na okoliczność, iż zgodnie z art. 11 ustawy o pomocy społecznej przyznawanie zasiłków okresowych należy do zadań zleconych gminie z zakresu administracji rządowej.
Przepis art. 17 pkt 1 Kpa stanowi, że organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowego kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Z kolei w przepis art. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 91 poz. 577/ określono, że administrację rządową w województwie wykonują wojewodowie a także organy samorządu terytorialnego, jeżeli wykonywanie zadań administracji rządowej wynika z ustawy lub porozumienia. Stwierdzono, że właściwość organów samorządowych do wykonywania zadań administracji rządowej musi wynikać z ustawy, a z ustawy o pomocy społecznej, ani z innej ustawy nie wynika właściwość samorządowego kolegium odwoławczego do rozpatrywania odwołań w sprawach zasiłków okresowych należących do zadań zleconych. Powołano się też na wyroki NSA z 2 lutego 2000 r., I SA 956/99 - Lex nr 79345 oraz z 14 grudnia 1999 r., I SA 1056/99 - Lex 47397, w których określono, iż organem odwoławczym od decyzji w zakresie zasiłków okresowych jest wojewoda a nie samorządowe kolegium odwoławcze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a./. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymogom stawianym przez przepisy p.p.s.a. Jednak podniesiony w niej zarzut nie może być uznany za trafny. Wprowadzenie w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. trójstopniowego zasadniczego podziału terytorialnego państwa i usytuowanie na każdym ze stopni tego podziału organów samorządu terytorialnego, niepozostających wzajemnie ze sobą w stosunkach nadrzędności czy podległości organizacyjnej, spowodowało konieczność nowego określenia organów wyższego stopnia nad organami jednostek tego samorządu. W wyniku nowelizacji art. 17 pkt 1 Kpa organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego stały się samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Na tle nowego brzmienia tego przepisu powstały poważne trudności interpretacyjne dotyczące tego, jaki organ uznać należy za organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego realizujących zadania określane w przepisach jako: "zadania zlecone z zakresu administracji rządowej", czy "zadania z zakresu administracji rządowej".
Czy organem tym ma być samorządowe kolegium odwoławcze, czy wojewoda jako organ administracji rządowej? Kłopoty te dotyczyły przede wszystkim tych przypadków, w których przepisy prawa materialnego precyzyjnie nie wskazywały organu wyższego stopnia. Sama regulacja prawna zawarta w Kpa wzbudzała w analizowanej sprawie poważne wątpliwości. Podstawowym ich źródłem było brzmienie art. 127 par. 4 Kpa. Przepis ten stanowił bowiem, że od decyzji wydanej przez samorządowe kolegium odwoławcze w I instancji w sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego nie służy odwołanie, a strona może jedynie skorzystać z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez to samo kolegium. Skoro w przepisie tym była mowa o decyzjach wydanych w zakresie zadań własnych samorządu, to rozumując a contrario w sprawach z zakresu administracji rządowej od takich samych decyzji odwołanie służyło. Brak było jednak organu wyższego stopnia nad kolegium władnego do jego rozpoznania.
Wywoływało to wspomniane wątpliwości czy kolegium nie powinno być uznawane za organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji rządowej wykonywanych przez te organy. Wskazany przepis uchylono z dniem 15 kwietnia 2000 r. na mocy ustawa z 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 22 poz. 268/ a jednocześnie znowelizowano par. 3 tego samego artykułu przez przyjęcie konstrukcji, iż od żadnej decyzji pierwszoinstancyjnej ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego nie służy odwołanie.
Ponadto zmieniono także z tym samym dniem art. 7 pkt 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie przez dodanie do niego sformułowania, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kpa "jeżeli ustawy szczególne tak stanowią". Od czasu tej nowelizacji w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż z art. 17 pkt 1 Kpa wynika domniemanie właściwości instancyjnej samorządowego kolegium odwoławczego w charakterze organu wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego np. wyrok SN z 17 listopada 2000 r., III RN 52/00 - OSNAPU 2001 nr 12 poz. 405; postanowienie NSA z 24 lipca 2001 r., IV SA 1989/01 - Lex nr 77618; postanowienie NSA z 1 marca 2002 r., I SA 3120/01 - Lex nr 81672. Dodać należy, iż art. 3 ust. 1 powołanej już ustawy z 2 marca 2000 r. nowelizującej Kpa stanowił, iż nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnych organu odwoławczego wydanych pomiędzy 1 stycznia 1999 r. a 14 kwietnia 2000 r. z tego powodu, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości wojewody lub samorządowego kolegium odwoławczego.
W myśl zaś ust. 2 tego samego artykułu, w sprawach wszczętych po dniu 1 stycznia 1999 r. a należących do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej załatwianych przez organy jednostek samorządu terytorialnego odwołania rozpatrują samorządowe kolegia odwoławcze, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Warto zauważyć, że powołane przepisy dotyczą granicznej daty 15 kwietnia 2000 r. Po tej dacie nie powinno być już wątpliwości, że o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej organem właściwym instancyjne do rozpatrzenia odwołania w tych sprawach jest samorządowe kolegium odwoławcze. Tak więc obecnie nie powinno być zastrzeżeń, iż organem odwoławczym od decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie zasiłku okresowego jest samorządowe kolegium odwoławcze, a nie wojewoda.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z par. 19 i par. 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz.U. nr 163 poz. 1348 ze zm./.