Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r., oddalił skargę W. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.
Wykazem zmian do etatu - nr [...] - Wyższej Szkoły Oficerskiej im. [...] w T. z dnia 14 listopada 2001 r. jednostka ta uległa przeformowaniu, na skutek czego zmniejszył się jej stan etatowy. Wskazaną datą przeformowania i zmniejszenia jej stanu etatowego był dzień 1 lipca 2003 r. W ramach wydanego wykazu zmian, Dyrektor Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej, decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. wypowiedział W. K. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. Jako podstawę prawną tego aktu wskazał art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) oraz § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 ze zm.). Okoliczność przeformowania i zmniejszenia stanu etatowego wynikająca z podjętego wykazu zmian, a także brak możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe pociągnęła za sobą wypowiedzenie W. K. stosunku służbowego.
Na skutek złożonego przez W. K. odwołania, Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji.
Następnie, skarżący pismem z dnia 3 grudnia 2005 r. wystąpił do Ministerstwa Obrony Narodowej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. z uwagi na przedwczesność dokonanego wypowiedzenia. Jak wskazał w złożonym piśmie zmniejszenie stanu etatowego nastąpiło w dniu 1 lipca 2003 r., a zatem stosunek służbowy nie mógł zostać mu wypowiedziany już w dniu [...] lipca 2002 r.
W związku z wnioskiem w tym przedmiocie, Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego W. K.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zmiany w strukturze jednostki wojskowej dokonały się już z dniem 14 listopada 2001 r., wtedy też Wyższa Szkoła Oficerska uległa przeformowaniu i zmniejszył się jej stan etatowy.
W świetle takiego rozstrzygnięcia skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, na skutek, którego Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...].
Od decyzji tej skarżący wniósł skargę do Sądu Administracyjnego, w której podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał ponadto na orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym rozformowanie to likwidacja lub zniesienie jednostki w jej dotychczasowym kształcie organizacyjnym. Użyte natomiast w rozkazie o wypowiedzeniu pojęcie,,przeformowanie" jest pojęciem sztucznym i nieznanym ustawie pragmatycznej. Podkreślił także, że jednostka wojskowa, w której służył nadal istnieje, zatem podstawą wypowiedzenia mu stosunku służbowego mogło być tylko zmniejszenie się jej stanu etatowego. Tym bardziej, że w wykazie z dnia 14 listopada 2001 r., użyto pojęcia,,przeformowanie", a nie ustawowego,,rozformowanie". Użycie określenia,,przeformowanie", w ocenie skarżącego, to nic innego jak próba wyrażenia drugiej przesłanki, czyli zmniejszenia się stanu etatowego jednostki. Takie zmniejszenie nastąpiło natomiast w dniu 1 lipca 2003 r. i dopiero po tym dniu - jak wyjaśniał skarżący - można było wypowiedzieć mu stosunek służbowy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 grudnia 2006 r. wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że w dniu 14 listopada 2001 r. Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego wydał wykaz zmian Wyższej Szkoły Oficerskiej w T.. Z przedmiotowego wykazu wynika, że jednostka wojskowa, w której służył skarżący ulegała przeformowaniu z dniem 1 lipca 2003 r. Z tym dniem miał się też zmniejszyć stan etatowy jednostki o 95 stanowisk.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącego, co do tego, że podstawą faktyczną wypowiedzenia mu stosunku służbowego nie było rozformowanie jednostki wojskowej, lecz zmniejszenie jej stanu etatowego. Użyte w decyzji wypowiadającej pojęcie "przeformowanie" istotnie nie występuje w ustawie pragmatycznej, a jego semantyczne podobieństwo do ustawowego "rozformowania" w żadnym razie nie pozwala na wniosek, że przyczyną wypowiedzenia była likwidacja jednostki wojskowej. Kwestią sporną, która nabiera zasadniczego znaczenia w niniejszej sprawie, jest zdaniem Sądu pierwszej instancji, legalność wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego zanim zmniejszenie stanu etatowego jednostki wojskowej, w której pełnił on służbę faktycznie zaistniało. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego i uznał, że wypowiedzenie stosunku służbowego przed dniem 1 lipca 2003 r. było dopuszczalne. Ustawa pragmatyczna w art. 78 ust. 2 pkt 2 używa co prawda formuły czasu przeszłego - zmniejszył się jej stan etatowy - ale nie oznacza to, że takie wypowiedzenie może nastąpić faktycznie tylko po zmniejszeniu etatowym jednostki wojskowej. Przepis ten wymaga jedynie jak wskazał Sąd, aby organ wypowiadający stosunek służbowy zachował związek przyczynowy pomiędzy zmniejszeniem się stanu etatowego, a jego wypowiedzeniem. Tego rodzaju wykładnia art. 78 ust. 2 pkt 2 przedmiotowej ustawy jest konsekwentnie stosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak też przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Sądu pierwszej instancji kwestią obojętną jest, mocą jakiego aktu dokonać się miało zmniejszenie stanu etatowego jednostki wojskowej, ponieważ ani wykaz zmian z 14 listopada 2001 r., ani wskazany przez skarżącego rozkaz organizacyjny Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z 8 lipca 2002 r. nie były typowymi "klasycznymi" rozkazami wojskowymi, lecz zarządzeniami organizacyjnymi, które inicjowały proces daleko idących zmian kadrowych i organizacyjnych, dokonujących się w ramach Wyższej Szkoły Oficerskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał również za bezpodstawny podniesiony zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Decyzja wypowiadająca, pomimo użycia nieznanego ustawie pojęcia "przeformowanie" wskazuje, iż podstawą wypowiedzenia stosunku służbowego było zmniejszenie stanu etatowego. Ewentualne nawet braki w zakresie uzasadnienia decyzji wypowiadającej, nie stanowiłyby rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Na całą sprawę nie ma wpływu również fakt, że organ wojskowy w analogicznych sprawach stwierdził nieważności dokonanych wypowiedzeń stosunków służbowych.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył skarżący. Wniósł w niej o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz ze stwierdzeniem nieważności decyzji Dyrektora Departamentu Kadr Szkolnictwa Wojskowego MON z dnia [...] lipca 2002 r. w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, którego upatrywał między innymi w naruszeniu art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 1977 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, iż spełnione zostały określone w nim przesłanki wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Ponadto zarzucił mu także naruszenie § 61 i § 62 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w jego sprawie i w konsekwencji uznanie, iż możliwe było wypowiedzenie skarżącemu stosunku służbowego.
Naruszenia przepisów postępowania upatrywał zaś w nieuwzględnieniu wszystkich uchybień prawa, które miały miejsce w niniejszej sprawie. W tym naruszeń szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
W ocenie skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem dokonał błędnej oceny prawnej stanu faktycznego, a także niewłaściwe zastosował przepisy regulujące problematykę zwalniania żołnierzy zawodowych ze służby. Sąd pierwszej instancji jak podniósł skarżący, nie dopatrzył się wielu naruszeń przepisów postępowania. Dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy może nastąpić, jeśli jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, a brak jest możliwości wyznaczania go na inne stanowisko służbowe. W ocenie skarżącego, w jego sprawie nie została spełniona przesłanka rozformowania jednostki lub zmniejszenia się jej stanu etatowego, podobnie jak nie został zachowany związek przyczynowy pomiędzy zmianami w jednostce, a wydaniem decyzji o wypowiedzeniu. W okresie, w którym wypowiedziano skarżącemu stosunek służbowy stan etatów w jednostce w żaden sposób się nie zmienił, ponieważ zmiana stanu etatów w rzeczywistości była dopiero w fazie zamierzeń i planów. Nie można, na tle tych okoliczności, mówić o likwidacji dotychczas zajmowanego stanowiska przez niego, a jedynie o wprowadzeniu zmian tzw. parametrów stanowiska. Podkreślił także, że wcześniejsze wydanie decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego naruszało art. 78 ust. 2 pkt 2 przedmiotowej ustawy, który stanowi, iż dokonanie wypowiedzenia służby wojskowej może nastąpić, gdy zmniejszył się stan etatowy w jednostce. Użyte sformułowanie w formie czasu przeszłego wskazuje na zamiar wykluczenia możliwości dokonywania wypowiedzeń przed rzeczywistym zmniejszeniem stanu etatowego. W związku z tym, najpierw musiało dojść do zmniejszenia ilości etatów w jednostce, a dopiero później można było składać wypowiedzenia żołnierzom zajmującym określone stanowiska. Obowiązkiem właściwych organów wojskowych, jak wskazał skarżący, było przedstawienie dowodów na okoliczność niemożności wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko i to nie tylko w jednostce organizacyjnej, w której pełnił służbę, ale również w innych jednostkach resortu obrony narodowej. Kluczową ponadto dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest kwestia, iż przeformowanie jednostki wiązało się z wprowadzeniem nowych etatów w centrum szkolenia utworzonym na miejsce Wyższej Szkoły Oficerskiej w T.. Tym samym, zgodnie z § 61 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych skarżący w takiej sytuacji powinien był najpierw być wyznaczony na nowe stanowisko, zwłaszcza, że posiadał co do tego wymagane kwalifikacje. Dokonanie zaś wypowiedzenia stosunku służbowego w tym stanie rzeczy, w ocenie skarżącego, nastąpiło z naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę tylko enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania. Przesłanki te nie wystąpiły wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w granicach określonych zarzutami skargi kasacyjnej.
Skarga ta nie zawiera jednak uzasadnionych podstaw. Postawiony zaskarżonemu orzeczeniu zarzut naruszenia art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej, poprzez jego "błędne zastosowanie", nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć, że zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej z 29 marca 2006 r. została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, a zatem wskazany w skardze przepis prawa materialnego mający zastosowanie w sprawie, mógł być analizowany wyłącznie w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o których jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a konkretnie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Na gruncie przepisu art. 78 ust. 2 pkt ustawy pragmatycznej, taka sytuacja ma miejsce. W wyroku z dnia 15 października 2007 r., I OSK 1986/06 Naczelny Sąd Administracyjny w ślad za orzeczeniami NSA z dnia 23 września 2004 r. OSK 397/04 i z dnia 5 stycznia 2006 r. I OSK 587/05 przyjął, że użycie w drugim członie omawianego przepisu czasu przeszłego i czasownika dokonanego (zmniejszył się) oznacza, że w dacie wypowiedzenia stan ten musi już zaistnieć, a zatem jednostka winna mieć w tym czasie zmniejszony stan etatowy, co przy braku możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko uniemożliwia trwanie stosunku służbowego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie jednak wyrażano odmienne stanowisko, do którego przychyla się również skład orzekający w rozpoznawanej sprawie, w świetle którego żołnierzowi zawodowemu można wypowiedzieć stosunek służbowy na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy pragmatycznej, również w trakcie zmniejszenia stanu etatowego jednostki wojskowej, a nie tylko po zakończeniu tego procesu (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2001 r. sygn. akt II SA 2673/00, Lex nr 77681; wyrok NSA z dnia 10 września 2001 r. sygn. akt II SA 1530/01, Lex nr 140906; wyrok NSA z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1061/06 niepubl.).
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wykładnia art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy pragmatycznej dokonana przez Ministra Obrony Narodowej, zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu była dopuszczalna, co wyklucza zarzut rażącego naruszenia tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nie można zgodzić się ze skarżącym, że dopiero od 1 lipca 2003 r. istniała podstawa do wypowiedzenia mu stosunku służbowego, albowiem do tej daty musiały się zakończyć okresy wypowiedzenia stosunków zawodowej służby wojskowej żołnierzom, których stanowiska służbowe zostały zlikwidowane. Wskazany dzień 1 lipca był jedynie dniem faktycznego zakończenia procesu zmniejszania stanu etatowego jednostki.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał również zasadności zarzutów dotyczących § 61-62 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 grudnia 2001 r. w sprawie zniesienia niektórych wyższych szkół oficerskich oraz utworzenia Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych we Wrocławiu. Przepisy te nie dotyczą bowiem sytuacji skarżącego, wobec czego nie mogły być w jego sprawie zastosowane.
Podobnie nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania jeżeli wskazane w nim przepisy są przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że z istoty skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego, od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przez Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Nie mogą natomiast stanowić podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie.
Uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.