Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 listopada 2022 r. II SA/Lu 400/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę I. K. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. (Kolegium) z [...] kwietnia 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 b ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej T. K. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie zaprzestała ona prowadzenia gospodarstwa rolnego,
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.pa., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie za niewiarygodnego oświadczenia Skarżącej odnośnie zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej.
Na podstawie art. 185 p.p.s.a. ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca wskazała, że w jej ocenie organy oraz Sąd I instancji dokonały błędnej, ale przed wszystkim dowolnej oceny jej oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, iż zaprzestała prowadzania działalności rolniczej. Nie mając żadnych dowodów na okoliczność, iż Skarżąca prowadzi działalność rolniczą organy oraz Sąd I instancji uznały, iż skoro pobierane są dopłaty bezpośrednie to Skarżąca prowadzi działalność rolniczą, co sprzeczne jest z zasadami dobrej administracji.
Organy oraz Sąd I instancji naruszyły w ocenie Skarżącej również treść art. 17 ust. 1 oraz art. 17 b ustawy o świadczeniach rodzinnych błędnie uznając, że nie spełnia ona przesłanek ustawowych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego gdyż nie zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej.
Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 17 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art, 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego, małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.
Skoro więc Skarżąca złożyła oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, iż zaprzestała ona prowadzenia działalności rolniczej, a brak jest jakichkolwiek dowodów, aby takową prowadziła, trudno zaakceptować nielogiczne stanowisko organu. Sam fakt, iż Skarżąca otrzymuje dopłaty bezpośrednie a mąż jej prowadzi działalność rolniczą, nie oznacza automatycznie, iż również Skarżącą taką działalność prowadzi, jeżeli zajmuje się na stałe swoją niepełnosprawną mamą. Dodać również należy, że skoro ustawodawca przewidział oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej w zakresie wykazania zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej to takie oświadczenie powinno zostać uznane za wiarygodny dowód, chyba że pojawią się inne istotne nie budzące wątpliwości dowody obalające to oświadczenie, W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły tego typu dowody. W związku z tym trudno zaakceptować stanowisko Kolegium oraz Sądu I instancji zaprezentowane w przedmiotowej sprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Organy obu instancji odmówiły przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wbrew złożonemu oświadczeniu Skarżąca nie zrezygnowała z użytkowania gospodarstwa rolnego i uzyskiwanych stąd dochodów, ponieważ gospodarstwo będzie nadal prowadził jej mąż, co oznacza, że korzyści finansowe nadal będą uzyskiwane w małżeństwie. W dalszym wywodzie organ stwierdził, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., (Dz. U. z 2022 r., poz. 615; dalej jako: u.ś.r.), gdyż niepełnosprawność matki Skarżącej powstała w wieku 73 lat.
Kolegium utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję za wadliwe uznało stanowisko, że podstawą odmowy przyznania świadczenia może być data powstania niepełnosprawności u matki Skarżącej. Organ odwoławczy podzielił natomiast stanowisko organu pierwszej instancji, iż Skarżąca nie spełnia przesłanki zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego, bowiem nadal owo gospodarstwo prowadzi. Kolegium zwróciło uwagę, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że Skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. 10,24 ha, które – jak oświadczyła – "wydzierżawiła na podstawie umowy ustnej swojemu mężowi", ponadto pobiera dopłaty bezpośrednie, co potwierdzają wydruki z systemu beneficjentów wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej oraz oświadczenia samej skarżącej (Skarżąca oświadczyła, że "dopłaty przekazuje gotówką w całości mężowi").
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. podzielił stanowisko Kolegium co do niespełnienia przez Skarżącą przesłanki zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego.
Podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja zmierza do zakwestionowania dokonanej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżąca kwestionuje przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ustalenie organów obu instancji, że nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego podkreślając, że ustalenie to sprzeczne jest z treścią złożonego przez nią oświadczenia.
Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.pa., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd kasacyjny wyjaśnia, że ustalenia faktyczne poczynione zostały w sprawie zarówno na podstawie złożonego przez Skarżącą oświadczenia w trybie art. 17b ust. 2 u.ś.r. jak i na podstawie dowodów potwierdzających pobieranie przez nią dopłat bezpośrednich z funduszy unijnych zarówno w 2019 jak i w 2020 r. Sąd pierwszej instancji na podstawie ogólnodostępnych danych ustalił również, że także w 2021 r. Skarżąca pobrała dopłaty bezpośrednie w łącznej kwocie 8.912,65 złotych.
W skardze kasacyjnej nie został zakwestionowany fakt pobierania przez Skarżącą dopłat bezpośrednich z funduszy unijnych. Nie zostało również zakwestionowanie stanowisko Sądu pierwszej instancji, w świetle którego przesłanką uzyskania dopłat bezpośrednich z funduszy unijnych nie jest sama własność gospodarstwa lecz rzeczywiste jego prowadzenie przez rolnika.
Jak słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 sierpnia 2023 r. I OSK 1393/21 pojęcie "prowadzenie gospodarstwa rolnego" nie zostało dotychczas prawnie zdefiniowane, co zmusza sądy do wyjaśnienia tego pojęcia. Jak wyjaśniono w cytowanym wyroku, pojęcie to było przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego w wielu orzeczeniach zapadłych na gruncie przepisów z zakresu ubezpieczenia społecznego rolników (uchwała z 18 lipca 1986 r., III UZP 29/86 oraz wyroki z 22 kwietnia 1987 r. II URN 50/87, z 23 listopada 1987 r., II URN 65/87, z 16 lipca 1987 r., II URN 118/87, z 3 lipca 1987 r., II URN 132/87, z 11 maja 1987 r., II URN 63/87).
Sąd Najwyższy wyjaśniał, iż prowadzi gospodarstwo rolne ten, kto władając nim w sensie prawnym - jak właściciel, użytkownik, posiadacz samoistny lub zależny - wykonuje czynności natury funkcjonalnej, niezbędne dla racjonalnej gospodarki w konkretnym gospodarstwie rolnym. Współuczestniczy zaś z małżonkiem w prowadzeniu gospodarstwa ten małżonek, który w sposób istotny przyczynia się do funkcjonowania tego gospodarstwa, przy czym nie ma znaczenia prawnego, czy gospodarstwo wchodzi do wspólności ustawowej, czy też stanowi odrębny majątek drugiego z małżonków. Z uwagi na różnorodną specyfikę gospodarstw rolnych zakres i rodzaj wykonywanych czynności może być różny, jednakże w każdym przypadku chodzi o takie czynności, bez których funkcja gospodarstwa nie mogłaby być zrealizowana. Dlatego decydujące znaczenie ma całokształt okoliczności występujących w konkretnej sprawie.
Sąd kasacyjny podziela pogląd wyrażony w przywołanej również w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2012 r. I OPS 5/12, w świetle której prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem.
Jak wskazano w cytowanej uchwale, pojęcie "prowadzenie gospodarstwa rolnego" mieści w sobie cały zespół czynności. Słowo "prowadzenie" w języku polskim oznacza bowiem sprawowanie nad czymś nadzoru, zarządzanie, kierowanie czymś, zajmowanie się czymś, trudnienie się czymś, realizowanie jakiegoś celu. Prowadzenie gospodarstwa rolnego może polegać zatem tylko na zarządzaniu nim.
Przedstawiona przez NSA wykładnia pojęcia prowadzenia gospodarstwa rolnego zaakceptowana została w doktrynie również po wprowadzeniu do ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji art. 17b (por. K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta [w:] K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Warszawa 2015, art. 17b).
Oznacza to, że zarówno organy jak i Sąd pierwszej instancji dysponowały z jednej strony oświadczeniem Skarżącej złożonym w trybie art. 17b ust. 2 u.ś.r. a więc pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, w świetle którego Skarżąca zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego jak i dowodami potwierdzającymi, że korzysta ona ze wsparcia finansowego przewidzianego dla rolników prowadzących gospodarstwa rolne, jak również dysponuje owym wsparciem przekazując mężowi uzyskane płatności.
W ocenie Sądu kasacyjnego, w świetle powyższych dowodów ani organy ani Sąd pierwszej instancji nie naruszyły przywołanych przez Skarżącą przepisów postępowania dokonując oceny złożonego przez Skarżącą oświadczenia i uznając, że wbrew jego treści Skarżąca nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Podzielić należy w pełni stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie da się znaleźć racjonalnego uzasadnienia dla pogodzenia sprzeczności wyrażającej się w tym, że Skarżąca oświadczyła, iż zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym i to już od roku 2018, a jednocześnie w kolejnych trzech latach pobierała dopłaty bezpośrednie. Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał za chybione argumenty wskazujące na to, że Skarżąca wydzierżawiła gospodarstwo swojemu mężowi na podstawie "ustnej umowy dzierżawy", a dopłaty wprawdzie pobiera, lecz "przekazuje je w gotówce mężowi".
Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę że takie argumenty, uwzględniając fakt, że małżonkowie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe (skarżąca nie podnosiła nigdy argumentu, aby było inaczej), są całkowicie sprzeczne z logiką i doświadczeniem życiowym i prawidłowo ocenił je jako zakrawające wręcz na sztuczne tworzenie przesłanek do jednoczesnego korzystania z dwóch wykluczających się wzajemnie form wsparcia – z jednej strony – w postaci dopłat bezpośrednich, wprost związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, z drugiej – w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, dla którego kluczową przesłanką jest przecież rezygnacja z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wbrew stanowisku Skarżącej, zgromadzone w aktach dowody, z których wynika fakt pobierania przez nią dopłat bezpośrednich uznać należy za nie budzące wątpliwości dowody obalające oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego.
Jak wynika z ustaleń faktycznych poczynionych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, Skarżąca zarówno pobiera dopłaty bezpośrednie jak i decyduje o tym komu zostaną one przekazane. Oznacza to, że Skarżąca w dalszym ciągu zarządza gospodarstwem rolnym co uznać należy za jego prowadzenie w rozumieniu art. 17b u.ś.r.
Zatem zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.
Z zarzutem naruszenia przepisów postępowania Skarżąca wiązała zarzut naruszenia prawa materialnego to jest art. 17 ust. 1 w związku z art. 17b u.ś.r. Sposób sformułowania tego zarzutu wskazuje jednak, że Skarżąca upatrywała jego naruszenia nie w błędnej wykładni czy niewłaściwym zastosowaniu a w wadliwej ocenie złożonego przez nią oświadczenia. Oznacza to, że stawiając powyższy zarzut Skarżąca dążyła w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych. Tak sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego uchyla się spod kontroli kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej– na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.