Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1068/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego nr [...] z dnia [...] listopada 1996 r. stwierdzającej nabycie przez dzielnicę Gminę Warszawa Praga Północ nieruchomości.
W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Wojewoda Warszawski decyzją z dnia [...] listopada 1996 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Dzielnicę – Gminę Warszawa Praga –Północ z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości, położonej w Warszawie przy ul. [...], zabudowanej budynkami mieszkalnymi, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr 6 i nr 7, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].
L.O, H.O i J.O złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. na podstawie art. 156 k.p.a.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją dnia [...] lipca 2009r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność wskazanej wyżej decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] listopada 1996 r., a następnie decyzją z dnia [...] marca 2010r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał ją mocy wskazując, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia [...] listopada 1996 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Organ podniósł, że przedmiotowa nieruchomość jest położona na terenie, który z dniem 15 czerwca 1967 r., to jest z dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 maja 1967 r. w sprawie uznania części obszaru Dzielnicy Praga – Północ w m. st. Warszawie za obszar urbanizacyjny (Dz. U. Nr 22, poz. 100), został uznany za obszar urbanizacyjny i objęty działaniem przepisu art. 23 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 z późń. zm.).
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że podstawową przesłanką umożliwiającą komunalizację mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest to, aby mienie podlegające komunalizacji było mieniem ogólnonarodowym (państwowym) Natomiast przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. [...] (dawnej [...]) zabudowana dwoma budynkami mieszkalnymi, stanowi część gruntu nieruchomości "[...]", oznaczonej uprzednio jako działka nr 11. Dla działki nr 11 została założona osobna księga wieczysta Kw nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa, w której wpisem z dnia [...] grudnia 1966 r. jako właściciele zostali ujawnieni A.K w 1/4, M.K w 1/4 i T.O w 2/4 części. Powyższy wpis prawa własności działki nr 11 w dziale II księgi wieczystej Kw nr [...] obowiązywał w dniu 27 maja 1990 r. - fakt ten potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach sprawy.
W ocenie organu w aktach sprawy nie ma natomiast dokumentów, które by w sposób bezsporny wskazywały, że działka nr 6 i nr 7 w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Natomiast jednoznacznie można stwierdzić, iż na dzień 27 maja 1990 r. jako właściciele przedmiotowej nieruchomości wpisane były do księgi wieczystej Kw nr [...] osoby fizyczne. Dlatego też, zdaniem organu, decyzja komunalizacyjna Wojewody Warszawskiego z dnia [...] listopada 1996 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych co spełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto Stołeczne Warszawa zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 28 k.p.a., podnosząc, że skoro Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. bezsprzecznie był właścicielem z mocy prawa wskazanej nieruchomości, to z tego powodu wnioskodawcy - byli właściciele - nie legitymują się przymiotem strony postępowania komunalizacyjnego.
Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego osób, które posiadają przedmiot komunalizacji bez tytułu prawnego, jak w tym konkretnym przypadku, bowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Stosownie do art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, wszystkie zobowiązania związane ze skomunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa uwłaszczona gmina. Powyższe oznacza, że w miejsce Skarbu Państwa wchodzi właściwa gmina, a tym samym nie zostały naruszone prawa osób trzecich.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1068/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w postępowaniu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych, stronami postępowania są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inny podmiot niż Skarb Państwa i gmina może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże tytuł prawny do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sąd uznał, że w aktach sprawy nie ma dokumentów, które wykazałyby w sposób bezsporny, iż działka nr 6 i 7 w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, i takich dokumentów, zaprzeczających wpisowi w księdze wieczystej strona skarżąca również nie przedstawiła. Z księgi wieczystej dotyczącej nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją jednoznacznie wynika, bowiem, że w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem nieruchomości, która została skomunalizowana, nie był Skarb Państwa, lecz osoby fizyczne.
Sąd pierwszej instancji stwierdził zatem, że przyznać należy rację Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, iż nie ma dowodów, które by wbrew wpisowi jawnemu w księdze wieczystej wskazywały, że działka nr 6 i nr 7 w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. A skoro właścicielami przedmiotowej nieruchomości wpisanymi do księgi wieczystej w dniu 27 maja 1990 r. były osoby fizyczne, to zasadne jest stwierdzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 1996 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych, spełniając tym samym przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Prezydent m. st. Warszawy wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 5 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 40 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990r. Nr 32 poz.191), poprzez przyjęcie, że przesądzające znaczenie dla możliwości komunalizacji ma ujawnienie prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej, a nie stan prawny wynikający z przepisów prawa;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art.28 k.p.a., co miało istotny wpływ na ustalenie stron postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość, leży na terenie objętym działaniem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 maja 1967 r. w sprawie uznania części obszaru dzielnicy Praga – Północ w m.st. Warszawie za obszar urbanizacyjny (Dz. U. Nr 22, poz. 100) i na podstawie przepisów tego rozporządzenia oraz na podstawie przepisu art. 23 ust.2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz.159 ze zm.) jako teren zurbanizowany z mocy prawa, z dniem ogłoszenia powołanego rozporządzenia, to jest z dniem 15 czerwca 1967 r., przeszła na własność Skarbu Państwa.
W związku z tym wskazano, że Skarb Państwa już od dnia 26 maja 1967 r. był właścicielem tej nieruchomości, wobec czego także w dniu 27 maja 1990 r. faktycznie posiadał tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie, przedmiotowa nieruchomość spełnia wymogi określone przepisem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191). Tym samym – w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną – nie ma podstaw do stwierdzenia, iż decyzja Wojewody Warszawskiego Nr [...] z dnia [...] listopada 1996 r. stwierdzająca nabycie przez Dzielnicę Gminę Warszawa Praga Północ nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazano, że taki stan prawny potwierdził również Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa IX Wydział Ksiąg Wieczystych ujawniając prawo własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...] z dniem [...] maja 1967 r. Sąd ten postanowieniem z dnia 22 czerwca 2009 r., Nr [...], podtrzymał wpis prawa własności.
Skarżący kasacyjnie stwierdził, że mając na względzie wskazane wyżej postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa IX Wydział Ksiąg Wieczystych, zarzut przestawiony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku, iż "brak jest dokumentów, które wykazałyby w sposób bezsporny, iż działka nr 6 i 7 w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa" jest niesłuszny i narusza zasadę rzeczy osądzonej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910).
Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i jest odstępstwem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.
Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to organ nie gromadzi materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie.
W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] listopada 1996 r. o nabyciu przez Dzielnicę – Gminę Warszawa Praga Północ z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości, położonej w Warszawie przy ul. [...], zabudowanej budynkami mieszkalnymi, ozn. w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr 6 i nr 7, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].
Zauważyć należy, że podstawę prawną powołanej decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] listopada 1996 r. stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:
- 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,
- 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,
- 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli z dniem 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Powyższe oznacza, że z komunalizacji wyłączone jest mienie stanowiące własność osób fizycznych.
Wobec tego uznać należy, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. są wyłącznie przekształcenia własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Inaczej mówiąc, skomunalizowana mogła być jedynie taka nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Zatem zadaniem organu właściwego do wydania decyzji na podstawie powołanego wyżej przepisu jest ustalenie, czy mienie, o nabycie którego ubiega się gmina, było w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym) i należało wówczas do rad narodowych lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a jeżeli tak, to czy nie zachodzą przeszkody wykluczające jego komunalizację.
W orzecznictwie sądów administracyjnych od wielu lat ugruntowany jest pogląd, że stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej są Skarb Państwa i właściwa gmina. Pozostałe podmioty, aby być stroną tego postępowania muszą wykazać się posiadaniem w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnorzeczowego do komunalizowanego mienia. Decyzje kończące takie postępowanie mają bowiem charakter deklaratoryjny i potwierdzają jedynie stan faktyczny oraz prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Podkreślić bowiem należy, że pojęcie "należące do" użyte w powołanym wyżej przepisie oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w znaczeniu prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym.
Powyższe oznacza, że wpis w księdze wieczystej należy badać na dzień 27 maja 1990 r.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że przedmiotowa nieruchomość jest położona na terenie, który z dniem 15 czerwca 1967 r., to jest dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 maja 1967 r. w sprawie uznania części obszaru dzielnicy Praga – Północ w m.st. Warszawie za obszar urbanizacyjny został uznany za obszar urbanizacyjny i poddany działaniu przepisu art. 23 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Zgodnie tym przepisem nieruchomości położone na obszarze urbanizacyjnym, będące własnością osób fizycznych oraz osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej przeszły na własność Państwa z mocy samego prawa, bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Dotychczasowym właścicielom nieruchomości, położonych na terenie uznanym za obszar urbanizacyjny, przysługiwało prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, potwierdzone decyzją o oddaniu terenu w wieczyste użytkowanie, zwolnienie z opłat związanych z wieczystym użytkowaniem terenu oraz prawo własności budynków znajdujących się na tym terenie.
W przypadku wydania decyzji o odmowie oddania terenu w wieczyste użytkowanie dotychczasowy właściciel miał prawo do odszkodowania, przyznawanego na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w sprawie przyznania lub odmowy przyznania wieczystego użytkowania przedmiotowej działki uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...] nie zostało przeprowadzone, a w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość nadal pozostawała w posiadaniu dotychczasowych współwłaścicieli i ich następców prawnych. Nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. była zatem własnością osób fizycznych, to jest A.K, M.K i T.O i to oni są stronami postępowania.
Nie znajdują się przy tym w aktach sprawy dokumenty, które zaprzeczałyby wpisowi w księdze wieczystej i bezsprzecznie by wskazywały na to, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Podkreślić przy tym należy, że z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.) wyprowadza się domniemanie, iż prawo jawne z księgi wieczystej jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Oznacza to domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych.
Skoro zatem w niniejszej sprawie z księgi wieczystej wynika, że w dniu wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, to jest w dniu 27 maja 1990 r. właścicielami skomunalizowanej nieruchomości były osoby fizyczne, to należy przyznać racę Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Warszawskiego z dnia [...] listopada 1996 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, a więc zostały wypełnione przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 28 k.p.a. uznać należy za nieuzasadnione.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.