Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 685/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. J. na decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] czerwca 2012 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Tomaszowskiego z [...] lutego 2012 r. nr [...]. Decyzjami tymi wznowione zostało postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Nieruchomość położona w Tomaszowie Lubelskim, oznaczona jako działki nr [...] i [...], została zbyta przez J. J. umową sprzedaży z [...] marca 1989 r. sporządzoną w formie aktu notarialnego na rzecz Skarbu Państwa, pod budowę szkoły podstawowej z salą gimnastyczną i zespołem kulturalno-żywieniowym. W związku z wnioskiem poprzedniej właścicielki z 25 sierpnia 2006 r. Starosta Tomaszowski, decyzją z [...] stycznia 2007 r. nr [...], umorzył postępowanie o zwrot, zaś Wojewoda Lubelski, decyzją z [...] marca 2007 r. nr [...], decyzję tę utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 362/07, skargę J. J. oddalił, zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalił jej skargę kasacyjną, wyrokiem z 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1606/07.
Umorzenie postępowania o zwrot nieruchomości, zaakceptowane przez Sądy obu instancji, organy uzasadniły tym, że została ona zbyta umową sprzedaży, która jest taką samą umową, jak każda inna tego rodzaju i mają do niej zastosowanie przepisy prawa cywilnego, nie można zatem uznać, że może się toczyć, do tak zbytej nieruchomości, postępowanie o jej zwrot, na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem ten ostatni przepis mówi o wywłaszczonych nieruchomościach na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a takie wywłaszczenie nie miało miejsca.
W dniu 29 grudnia 2011 r. J. J. złożyła wniosek do Starosty Tomaszowskiego o zwrot nieruchomości, położonej w Tomaszowie Lubelskim, oznaczonej jako działki nr [...] i [...], który po ustaleniu, że wniosek dotyczy tej samej nieruchomości, co do której już toczyło się postępowanie o zwrot i zostało ostatecznie zakończone, decyzją z [...] lutego 2012 r. – wskazaną na wstępie – umorzył postępowanie, a Wojewoda, decyzją z [...] czerwca 2012 r., również wskazaną na wstępie, decyzję tę utrzymał w mocy. Uzasadniając umorzenie wskazano, że w sprawie nie wystąpiły żadne nowe okoliczności sprawy, nie uległ zmianie stan prawny, bowiem art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wszedł w życie 22 września 2004 r. i w niezmienionym brzmieniu obowiązuje, a jego interpretacja dokonana w sprawach zakończonych decyzjami z [...] stycznia 2007 r. (Starosty) i [...] marca 2007 r. (Wojewody), załatwiającymi poprzedni wniosek o zwrot została potwierdzona wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 22 czerwca 2007 r. i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2008 r., rozpoznającymi skargi od tych decyzji.
Rozpoznając skargę J. J., w której podnoszono, iż zmieniła się wykładnia art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem wyrokiem z 18 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1815/07 – Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną w sprawie o zwrot nieruchomości, które zostało umorzone, wskazując na naruszenie tego przepisu, a sprawa miała taki sam stan faktyczny i prawny, a z uwagi na to, że decyzje o umorzeniu postępowania nie są rozstrzygnięciem merytorycznym, sprawa powinna być rozpoznawana co do istoty, Wojewódzki Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu, sprawa o zwrot nieruchomości była już rozpoznawana, zakończyła się umorzeniem postępowania, a decyzje o umorzeniu mają walor ostateczności, korzystając z takiej samej ochrony jak wszystkie inne decyzje ostateczne. Niemożliwe było zatem ponowne rozpoznanie tej samej sprawy, bo pociągałoby to za sobą rażącą wadliwość decyzji, zatem konieczne było umorzenie postępowania, zwłaszcza że nie wystąpiły żadne nowe okoliczności ani faktyczne, ani prawne. Nadto w sprawie nie jest bez znaczenia, że zostały wydane prawomocne orzeczenia sądów, wiążące, a dokonały one już oceny słuszności umorzenia postępowania zwrotowego.
Reprezentowana przez radcę prawnego, J. J. wniosła skargę kasacyjną od wyroku, zarzucając:
- I. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. – art. 105 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi jako bezzasadnej, w sytuacji gdy decyzja podlegająca kontroli Sądu umarzająca postępowanie nie korzysta w niniejszej sprawie z przymiotu decyzji ostatecznej – w konsekwencji uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
- II. Naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od 22 września 2004 r. z tym dniem, na mocy art. 1 pkt. 141 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), w art. 216 dotychczasową treść oznaczono jako ust. 1 i dodano ust. 2 w brzmieniu:
Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie:
- 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172),
- 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31),
- 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.).
W sytuacji gdy została już dokonana prawidłowa wykładnia tego przepisu umożliwiająca dokonanie zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w drodze rokowań w postępowaniu wywłaszczeniowym, co strona udowodniła powołując się na orzeczenie NSA sygn. akt I OSK 1815/07 z dnia 18 czerwca 2009 r., w którym uchylono decyzje umarzające postępowanie o zwrot jako rażąco niezgodnych z prawem i w następstwie czego organ I instancji wydał decyzję o zwrocie nieruchomości na rzecz S. P., I. P. i J. P., jest to decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r., sygn. [...], decyzja Wojewody Lubelskiego, która utrzymała zaskarżona przez Gminę Miejską w Tomaszowie Lub. [...] z dnia [...] marca 2010 r. Dla nieruchomości prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w Tomaszowie Lub. księga wieczysta Kw ZA [...].
III. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, gdy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy – poprzez pominięcie w uzasadnieniu WSA w Lublinie argumentacji uzasadniającej nieuwzględnienie zarzutów naruszenia prawa materialnego art. 216 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 105 k.p.a. § 1 podniesionych przez stronę w skardze oraz całkowity brak ustosunkowania do zarzutów skargi w sprawie naruszenia zasad konstytucyjnych prawa do równości przed prawem i ochrony własności w państwie demokratycznym.
IV. Naruszenie artykułu 2, 21, 32, 64, 77 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie, że rozbieżność stanowisk organów państwa w stosowaniu prawa stwarza sytuację prawne, które pozbawiają obywatela możliwości uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie należnych mu uprawnień i zamykają drogę do konkretyzacji prawa stron, co stanowi odstępstwo od podstawowego celu postępowania administracyjnego, tj. załatwienia sprawy co do istoty.
Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania od Wojewody Lubelskiego na rzecz strony według norm przepisanych, ewentualnie w przypadku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż zachodzą przesłanki art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi.
W uzasadnieniu skargi podniesiono:
Istniejąca w obrocie wcześniejsza decyzja umarzająca postępowanie z dnia [...] stycznia 2007 znak: GK.7221-7/06/07, jako decyzja nierozstrzygająca sprawy co do istoty (niemerytoryczna) – nie korzysta z przymiotu "powagi rzeczy osądzonej" i nie jest ostateczna. W związku z tym jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie przez organ stanu faktycznego i prawnego opisanego w tej normie.
Przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie toczyły się wcześniej cztery sprawy w sprawie o zwrot nieruchomości przejętych w 1989 r. na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W ramach rozpoznania skarg kasacyjnych od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oddalających skargi na decyzje Wojewody Lubelskiego w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stany faktyczne wszystkich spraw i stan prawny w chwili orzekania był taki sam.
Takie same zarzuty podniesione zostały w skargach kasacyjnych sporządzonych przez tego samego pełnomocnika, stronę niniejszego postępowania.
Trzy skargi zostały oddalone, a ostatnio rozpoznawana w 18 czerwca 2009 r. w sprawie I OSK 1815/07 została uwzględniona. Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej o naruszeniu prawa materialnego art. 216 ust 2 pkt 3 ustawy o gospodarce gruntami przy wydaniu decyzji i przy wydaniu orzeczenia WSA w Lublinie. Sąd uznał, że nowelizacja ustawy z roku 2004 wprowadza dopuszczalność zwrotu nieruchomości nabytej na podstawie umowy zawartej w trybie procedury określonej w art. 53 u.g.g.w.n.
Te same organy, które orzekały w niniejszej sprawie wydały po uchyleniu poprzednich orzeczeń przez NSA, decyzje o zwrocie nieruchomości na rzecz S. P., I. P. i J. P., jest to decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r., sygn. [...] Starosty Tomaszowskiego i decyzja Wojewody Lubelskiego, która utrzymała zaskarżoną przez Gminę Miejską w Tomaszowie Lub[...] z dnia [...] marca 2010 r. Decyzje te stanowiły podstawę założenia księgi wieczystej przez Sąd Rejonowy w Tomaszowie Lub. Kw [...].
W sprawie zatem zasadny jest zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Uchylając się od merytorycznego rozpoznania sprawy, z powołaniem na jej bezprzedmiotowość powoduje stan trudny do zaakceptowania, naruszając konstytucyjne zasady. W sprawie ukształtowana już została jednolita wykładnia Naczelnego Sądu co do art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odpadła zatem przesłanka umorzenia i nie ma już bezprzedmiotowości sprawy, powinna ona zatem zostać rozpoznana co do istoty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.
Sprawa z wniosku J. J. o zwrot nieruchomości położonej w Tomaszowie Lubelskim, oznaczonej jako działki nr [...] i [...] była już przedmiotem rozpoznania przez organy, zakończona decyzją ostateczną, a także prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2008 r. I OSK 1606/07. Umorzenie postępowania, gdyż tak rozstrzygnięty został wniosek uprzednio złożony o zwrot, zostało uznane przez Naczelny Sąd ww. wyrokiem za zgodne z przepisami. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło to, iż organ uznał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i taki pogląd został zaakceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko stronę i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie prawomocnym orzeczeniem oznacza zatem, że sprawa po raz drugi nie może być rozpoznawana, skoro już została prawomocnie osądzona. W orzecznictwie podnosi się, że możliwość taka ma miejsce wówczas, gdy zmienił się stan prawny lub stan faktyczny w taki sposób, że uzasadniałoby to powtórne rozstrzygnięcie. W sprawie niniejszej natomiast nie zmienił się ani stan prawny, ani faktyczny. Art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego wykładnia legła u podstaw uprzedniego umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości, obowiązuje w brzmieniu takim jak obecnie od 22 września 2004 r. i w takim samym brzmieniu obowiązywał w dacie wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyroku z 20 listopada 2008 r. I OSK 1606/07. Nie było zatem podstawy do ponownego rozpoznania sprawy o zwrot nieruchomości.
W całym postępowaniu z niniejszej skargi kasacyjnej – wniosek o zwrot z 29 grudnia 2012 r., odwołanie, skarga i skarga kasacyjna – skarżąca powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1815/07, w którym zaprezentowano inny pogląd, aniżeli w omawianym wyroku Naczelnego Sądu, wydanym w sprawie skarżącej. Jednak podkreślić należy, że wyrok z 18 czerwca 2009 r. zapadł w stanie sprawy z pierwotnego wniosku o zwrot i sprawę tę prawomocnie kończył. Natomiast sprawa niniejsza toczyła się z ponownego wniosku o zwrot, złożonego zatem w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej.
W sytuacji, gdy do organu wpłynie wniosek strony o rozpoznanie danej sprawy, a organ ustali, że sprawa taka sama była już przedmiotem rozpoznania i została prawomocnie zakończona, ma on podstawy do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a., tj. umorzenia postępowania z powodu jej bezprzedmiotowości. Wydanie decyzji natomiast co do istoty sprawy w takiej sytuacji pociągałoby za sobą jej nieważność, jako dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Stanowi on bowiem, że stwierdza się nieważność decyzji, która została wydana w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
W sprawie o zwrot nieruchomości uprzednio zakończonej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2008 r. I OSK 1606/07 jako przesłankę bezprzedmiotowości postępowania, zatem konieczność umorzenia już wszczętego, Naczelny Sąd uznał brak podstawy materialnoprawnej do prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu. W niniejszej sprawie natomiast przesłanka bezprzedmiotowości wynika z tego, że sprawa o zwrot została już prawomocnie osądzona. Pozostawanie w obrocie prawnym prawomocnego wyroku jest zatem przeszkodą do ponownego rozpoznania sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.