Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 168/17 w sprawie ze skargi J. M. K. na bezczynność Ministra Cyfryzacji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 lutego 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", stwierdził, że Minister Cyfryzacji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktów: 1, 3, 4, 5, 6 wniosku skarżącej (punkt pierwszy sentencji). W oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi sentencji). Powołując się na art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt trzeci sentencji).
Wskazanym wyżej wnioskiem z dnia 9 lutego 2017 r. J. M. K. zwróciła się do organu o udostępnienie następujących informacji publicznych:
- kto pełnił funkcję rzecznika dyscypliny finansów publicznych oraz kto pełnił funkcję zastępców rzecznika za okres od 16 grudnia 2011 roku do 30 marca 2012 roku przy Ministrze Administracji i Cyfryzacji;
- kto pełnił funkcję Przewodniczącego Resortowej Komisji Orzekającej przy Ministrze Administracji i Cyfryzacji oraz ile liczyła członków Resortowa Komisja Orzekająca za okres 16 grudnia 2011 roku do 30 marca 2012 roku;
- ile wpłynęło zawiadomień do Rzecznika o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych za okres od 16 grudnia 2011 roku do 30 marca 2012 roku;
- ile zostało wydanych przez Rzecznika i jego zastępców od 16 grudnia 2011 roku do 30 marca 2012 roku postanowień o: wszczęciu postępowania wyjaśniającego, umorzeniu postępowania wyjaśniającego, odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego;
- ile Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych i jego zastępcy wydali wniosków o ukaranie skierowanych do Resortowej Komisji Orzekającej przy Ministrze Administracji i Cyfryzacji od 16 grudnia 2011 roku do 30 marca 2012 roku;
- ile wpłynęło do Resortowej Komisji Orzekającej wniosków o ukaranie od 16 grudnia 2011 roku do 30 marca 2012 roku;
- ile odbyło się posiedzeń Resortowej Komisji Orzekającej za okres 2011 roku do 30 marca 2012 roku;
- kto wykonywał zadania dotyczące obsługi Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych przy Ministrze Administracji i Cyfryzacji od 16 grudnia 2011 roku do 30 marca 2012 roku;
- kto wykonywał zadania dotyczące obsługi administracyjno-technicznej Komisji Orzekającej od 16 grudnia 2011 roku do 30 marca 2012 roku przy Ministrze Administracji i Cyfryzacji.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła J. M. K., zaskarżając go w części obejmującej punkt trzeci sentencji, i w tym zakresie wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto przyznanie od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie następujących przepisów:
- art. 10 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm..) dalej zwanej "u.d.i.p." przez ich niezastosowanie i niestwierdzenie bezczynności organu, który nie udzielił informacji publicznej w terminie ustawowym dotyczącej Resortowej Komisji Orzekającej, Rzecznika i jego zastępców oraz pracowników obsługujących Resortową Komisję Orzekającą, Rzecznika i jego zastępców przy Ministrze Administracji i Cyfryzacji;
- art. 3 § 1 i art. 149 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 149 § 1 p.p.s.a., wskutek przyjęcia stanu faktycznego ustalonego na podstawie materiałów dowodowych niezgodnie z procedurą administracyjną, a więc niedokonania prawidłowej kontroli działań organu i zaakceptowania naruszenia przez organ administracji art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez pominięcie tego, że:
- organ w swoim piśmie z dnia 22 lutego 2017 r. udzielił informacji polegającej na stwierdzeniu, że nie posiada informacji objętych wnioskiem dotyczących Międzyresortowej Komisji Orzekającej przy Ministrze do Spraw Administracji Publicznej oraz Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych;
- we wniosku o udzielenie informacji publicznej skarżąca wyraźnie zaznaczyła, że oczekuje informacji na temat Resortowej Komisji Orzekającej, Rzecznika i jego zastępców oraz pracowników obsługujących Resortową Komisję Orzekającą oraz Rzecznika i jego zastępców przy Ministrze Administracji i Cyfryzacji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dalsze pisma kierowane przez organ do skarżącej po 8 marca 2017 r., tj. po wszczęciu postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, mają znaczenie drugorzędne. Istotne jest bowiem, że do tego dnia organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej w żądanym przez nią zakresie. Podkreślono, że w sytuacji gdy wniosek o udzielenie informacji publicznej zawiera wiele skomplikowanych pytań, co do których istnieją nawet wątpliwości, czy dotyczą one informacji publicznej, to wówczas zobowiązany, widząc niemożność rozpatrzenia wszystkich elementów składowych wniosku, może skorzystać z uprawnienia, które wskazano w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a więc powiadomić wnioskodawcę, że nie może udostępnić informacji w terminie 14 dni oraz wskazać nowy termin nie dłuższy niż 2 miesiące od złożenia wniosku. Zaznaczono, że organ w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie skorzystał z powyższego uprawnienia.
Minister cyfryzacji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, ponieważ nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej powoduje konieczność przytoczenia uwag związanych z wymogami dla skargi kasacyjnej przewidzianymi w ustawie Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi. Godzi się bowiem przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Pełnomocnik zawodowy reprezentujący skarżącego nie wszystkim wskazanym wymogom sprostał. W szczególności autor skargi kasacyjnej nie określił czy podniesione zarzuty dotyczą przepisów postępowania czy prawa materialnego. Część zarzutów nie została powiązana z konkretną jednostką redakcyjną. Poszczególne części uzasadnienia skargi kasacyjnej nie zostały powiązane z konkretnymi zarzutami. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego braki w powyższym zakresie nie uzasadniają wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Przedstawione uchybienia pełnomocnika skarżącego co prawda nie uniemożliwiają rozpoznania skargi kasacyjnej ale znacznie ograniczają możliwość odniesienia się do tak sformułowanych zarzutów i wpłynęły na ich skuteczność.
Odnosząc się do tak nieprecyzyjnie sporządzonej skargi kasacyjnej, stwierdzić trzeba, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli działalności organu administracji publicznej orzekając w sprawie skargi na bezczynność Ministra Cyfryzacji. Kontrola ta została przeprowadza pod względem zgodności z prawem. Sąd zastosował też środki przewidziane w ustawie. Nieprawidłowa - zdaniem autora skargi kasacyjnej – ocena legalności prowadzonego postępowania, a w konsekwencji uznanie, że nie doszło do bezczynności organu, nie może uzasadniać naruszenia powołanego przepisu.
Bezskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. Przepis ten składa się z trzech punktów, regulujących odmienne stany prawne. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, która z tych norm została naruszona przez Sąd pierwszej instancji. To i lakoniczne uzasadnienie skargi kasacyjnej uniemożliwia odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu. Ponadto art. 149 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Zatem jego skuteczność wymaga powiązania go z innym przepisem prawa wadliwie zastosowanym przez Sąd. Autor skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. powiązał z naruszeniem przez Sąd art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł jednak, że przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w kwestii procedury załatwiania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w bardzo organicznym zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (zob. art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), stanowiąc, że jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a to oznacza wyłączenie stosowania kodeksu postępowania administracyjnego do etapów postępowania poprzedzających wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a także do postępowania, które finalizuje się udostępnieniem żądanej informacji publicznej. Użyte przez prawodawcę w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. sformułowanie "do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego" oznacza nie tylko konieczność stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego odnoszących się expressis verbis do decyzji administracyjnej jako formy działania administracji (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących proces wydawania decyzji. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zatem zastosowanie tylko wówczas, gdy tak stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż to uregulowania tego aktu normatywnego decydują o trybie postępowania w tego rodzaju sprawach. Na gruncie ustawy może dojść do uruchomienia postępowania o różnym charakterze, przy czym nie zawsze ma się do czynienia z postępowaniem w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Co więcej, tak kwalifikowane postępowanie jest wyjątkiem w tym zakresie. Pozytywne zakończenie postępowania wszczętego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie następuje bowiem w ramach postępowania jurysdykcyjnego. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i do tej czynności kodeks postępowania administracyjnego nie ma w ogóle zastosowania – informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana bez potrzeby wydawania w takim przypadku decyzji administracyjnej o udostępnieniu informacji publicznej (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2118/13). W rezultacie, skoro organ nie zamierzał wydać decyzji, to nie stosował przepisów k.p.a. Zatem nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
W konsekwencji wymaga podkreślenia, że w skardze kasacyjnej nie doszło do skutecznego podważenia stanu faktycznego, ponieważ nie podniesiono w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania zawartych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulujących ustalanie stanu faktycznego, będącego podstawą zaskarżonego wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny ocenę podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej oparł na stanie faktycznym przyjętym przez Sąd pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji przyjął natomiast, że "w zakresie rozpatrzenia punktu 2, 7, 8, 9 wniosku organ nie pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia skargi, albowiem w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z dnia 9 lutego 2017 r. poinformował wnioskodawczynię pismem z dnia 22 lutego 2017 r., że informacji wnioskowanych w tym zakresie nie posiada. Twierdzenie to organ podtrzymał w piśmie do wnioskodawczyni z dnia 24 marca 2017 r., w odpowiedzi na skargę, a także w piśmie z dnia 6 czerwca 2017 r., z którego nadto wynika, że po dokonaniu kwerendy dokumentów – w odpowiedzi na twierdzenie skarżącej zawarte w piśmie z dnia 5 maja 2017 r. – ustalono, że żądanej informacji nie ma w spisach zdawczo-odbiorczych.".
Mając na uwadze tak ustalony przez Sąd stan faktyczny, za niezasadny należy uznać też zarzut naruszenia art. 10 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Również w tym miejscu należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie podał, którą normę art. 10 u.d.i.p. naruszył Sąd. Artykuł 10 u.d.i.p. składa się z dwóch ustępów. Naruszenia tych przepisów upatruje się w niestwierdzeniu bezczynności organu, który nie udzielił informacji publicznej w terminie ustawowym, dotyczącej Resortowej Komisji Orzekającej, Rzecznika i jego zastępców oraz obsługujących ich pracowników. Jednak jak już wyżej wskazano, z niepodważonych skutecznie w skardze kasacyjnej ustaleń Sądu wynika, że organ odpowiedział wnioskodawczyni na żądania zawarte w punktach 2, 7, 8 i 9 wniosku. Organ poinformował ją, że nie posiada tych informacji. Pismo do skarżącej zostało przesłane przed upływem 14 dni i przed wniesieniem skargi. Wobec wątpliwości zgłaszanych przez skarżącą, organ już po wszczęciu postępowania sądowego wykazał, że w związku ze zmianą stanu prawnego zmianie uległa nazwa podmiotów, których dotyczy żądana informacja i dokumentacja związana z działalnością tych podmiotów znajduje się obecnie w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjne, Minister w sposób klarowny wykazał, że co prawda w jego odpowiedzi z dnia 22 lutego 2017 r. wskazał na Międzyresortową Komisję Orzekającą i Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych (a nie jak twierdzi autor skargi kasacyjnej – Rzecznika Dyscypliny Publicznej), ale wynikało to z przekształcenia i zmiany nazwy Resortowej Komisji Orzekającej w Międzyresortową Komisję Orzekającą.
Zatem w sytuacji, gdy organ informacją nie dysponował, prawidłowo poinformował pisemnie wnioskodawczynię, że nie posiada żądanej informacji, co w tej sprawie nastąpiło w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nie było zatem podstaw z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. do uwzględnienia skargi na bezczynność Ministra w rozpoznaniu wniosku skarżącej zakresie punktów 2, 7, 8 i 9.
Skoro Sąd przyjął, że organ prawidłowo odpowiedział wnioskodawczyni, że nie posiada informacji z punktów 2, 7, 8 i 9 wniosku, to nie było potrzeby przedłużania terminu rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i informowania o tym wnioskodawczyni.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.