Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2005 r., VI SA/Wa 727/05 oddalił skargę T. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] nałożył na T. Sp. z o.o. w [...] karę pieniężną w wysokości 11.450 zł z tytułu nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, za każdy dzień pracy kierowcy, nie używanie bądź nieprawidłowe używanie przełącznika grup czasowych, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne.
Decyzją ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W obszernym uzasadnieniu powołał się on na art. 10 załącznika do Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe AETR (Dz.U. z 1999 r. nr 94, poz. 1087), zgodnie, z którym umawiające się strony zarządzą instalowanie i używanie w pojazdach rejestrowanych na ich terytorium przyrządu kontrolnego z godnie z określonymi w tym artykule wymaganiami, przy czym m. in. w myśl ust. 1 lit. d członkowie załogi muszą zawsze mieć ze sobą i być w stanie przedstawić do kontroli wykresówki za bieżący tydzień i za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym prowadzili pojazd. Przedsiębiorstwa winny przechowywać wykresówki wypełnione zgodnie z wymaganiami, co najmniej przez okres 12 miesięcy od daty ostatniej rejestracji i powinny przedstawić je na żądanie funkcjonariuszy służb kontrolnych.
Zgodnie z art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) m 3821 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. W.E. nr L 370 z 31.12.1985, s. 8-21 ze zm.) na żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych kierowca zobowiązany jest okazać wykresówki za bieżący tydzień i w każdym przypadku za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierował pojazdem. Stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. nr 204, poz. 2088) podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne kierowca jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, dowód uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg krajowych oraz zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku.
Według art. 31 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. nr 92, poz. 879), kierowca, który w określonych dniach nie prowadził pojazdu albo prowadził pojazd, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia 3820/85/EWG na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzania kontroli przedstawia zaświadczenie, w którym wskazane są przyczyny nieposiadania wykresówek. W wyniku kontroli stwierdzono u strony brak łącznie 34 wykresówek oraz zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu przez kierowców za dni, za które nie zostały okazane wykresówki. Art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przewiduje karę pieniężna za nie przestrzeganie przepisów ustawy bądź wiążących RP umów międzynarodowych. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego w sprawie zaszły przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów w zakresie obowiązku okazywania zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku lub zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu.
Organ administracji powołał się dalej na art. 7 załącznika do Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe AETR regulującej czas pracy kierowców i przerwy w pracy oraz na art. 7 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820 również dotyczący przerw w pracy oraz na art. 6 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. nr 92, poz. 879) określający szczegółowo czas pracy kierowcy Przytoczono też przepis art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przewidujący kary pieniężne za naruszenie przepisów ustawy o czasie pracy kierowców oraz wiążących RP umów międzynarodowych. Powołano również przepisy art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 nakładające na kierowców obowiązki związane z zapisywaniem czasu na wykresówkach. Przy czym stwierdzono, że podczas kontroli ustalono nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego. W konsekwencji przyjęto, że decyzja organu I instancji była prawidłowa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego w zakresie kary pieniężnej w kwocie 6.300 zł dotyczącej braku 21 sztuk wykresówek i w tym zakresie domagała się jej uchylenia, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 8 i 75 § 1 i 2 k.p.a. Stwierdzono, że skarga dotyczy nieokazania 21 sztuk wykresówek kierowcy N. K. Przeprowadzona kontrola dotyczyła okresu 6 – 26 października 2003 r., a N. K. był zatrudniony od 1 czerwca 2003 r. do 31 stycznia 2004 r. Jednak skarżąca po zakończeniu kontroli ustaliła, że w okresie kontroli N. K. nie był już pracownikiem, gdyż umowa o pracę została z nim rozwiązana z dniem 20 września 2003 r. W trakcie postępowania odwoławczego skarżąca powiadomiła o tym organy obu instancji przesyłając kopie świadectwa pracy N. K. Organ odwoławczy nie uwzględnił jednak tej okoliczności wydając swoją decyzję bez uwzględnienia nowych okoliczności, które zostały ujawnione po wydaniu decyzji w I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził, że dokumenty o ustaniu zatrudnienia N. K. zostały przedstawione organowi administracji wraz ze skargą. Przedstawienie kserokopii książki korespondencyjnej z datą 23 czerwca 2004 r. – pismo kierowane do organu I instancji oraz z datą nieczytelną – pismo do organu odwoławczego - nie świadczy jeszcze, ze przy tych pismach przesłane zostało świadectwo pracy N. K. W odwołaniu od decyzji strona tej okoliczności nie podnosiła. W toku kontroli przeprowadzonej u skarżącej w dniu 26 listopada 2003 r. skarżąca sama przedłożyła umowę między K. a N. K. zawartą na czas określony – 1 czerwiec 2003 – 31 styczeń 2004 r. Firma K. świadczyła na rzecz skarżącej usługi w zakresie kierowania pojazdami przez pracowników K. Organy administracji nie miały podstaw, aby twierdzić, że wspomniany kierowca nie był w tym czasie współpracownikiem skarżącej.
Także wniosek skarżącej o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności z 13 maja 2004 r. "świadczy o tym, że były pracownik pan N. K, u którego stwierdzono brak wykresówek odmówił skarżącej ich wydania". Protokół z kontroli został podpisany bez uwag. W piśmie z 20 grudnia 2003 r. skarżąca informowała organ I instancji, że N. K. za okres kontroli nie złożył tarcz tachografu. Z tych względów Sąd nie podzielili zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 75 k.p.a., gdyż z zebranego materiału dowodowego i oświadczenia organu wynika, że fakt rozwiązania umowy o pracę nie był znany organowi odwoławczemu przed wydaniem decyzji. Zdaniem Sądu organ odwoławczy zastosował w sprawie prawidłowe przepisy prawa. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt d Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe AETR członkowie załogi muszą mieć ze sobą i być w stanie okazać do kontroli wykresówki za bieżący tydzień i za ostatni dzień tygodnia, w którym prowadzili pojazd, a przedsiębiorstwa muszą przechowywać te wykresówki przez okres 12 miesięcy od daty ostatniej rejestracji i przedstawić je na żądanie funkcjonariuszy służb kontrolnych – art. 10 ust.
3. Zgodnie z art. 15 ust. 7 rozporządzenia rady(EWG) nr 2821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. W.E. nr L 370 z 31.12.1985, s. 8-21 ze zm.) na żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych kierowca zobowiązany jest okazać wykresówki za bieżący tydzień i w każdym przypadku za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierował pojazdem. Stosownie do art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców, kierowca, który w określonych dniach nie prowadził pojazdu albo prowadził pojazd, do którego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia 3820/85/EWG na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzania kontroli przedstawia zaświadczenie, w którym wskazane są przyczyny nieposiadania wykresówek. Stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z ustawy podlega karze pieniężnej.
W skardze kasacyjnej T. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu:
- - naruszenie przepisów postępowania – art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 10, 77, 75, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez oddalenie skargi,
- – mimo, że z przebiegu postępowania wynika, że organ odwoławczy nie uwzględnił dowodów świadczących o tym, że N. K. nie świadczył pracy na rzecz skarżącej;
- - naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzglednienie dowodu z dokumentów przedstawionych przez skarżącą i załączonych do skargi na okoliczność przesłania organowi odwoławczemu świadectwa pracy N. K. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznawania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Skarżąca przesłała organowi II instancji dowody na rozwiązanie stosunku pracy z N. K. w załączeniu do pisma 5 lipca 2004 r., a do skargi dołączyła to pismo oraz dowód jego nadania. Przyznano, że skarżąca nie podnosiła żadnych argumentów związanych ze skutkami prawnymi związanymi z tymi dokumentami. Jednak organ odwoławczy winien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania winien ponownie rozpoznać sprawę zapewniając stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu.
Ponadto organ ten ma możliwość przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia dowodów. Jak wynika ze wskazanych dokumentów N. K. od 20 września 2003 r. nie był pracownikiem K. i w związku z tym nie świadczył pracy na rzecz skarżącej Spółki, która w związku z tym nie mogła posiadać 21 wykresówek od 6 do 26 października 2003 r. dotyczących tego kierowcy. W związku z tym niezasadne było nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej w kwocie 6.300 zł.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Trafnie podniesiono w jej uzasadnieniu, iż obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, w której była już wydana decyzja organu I instancji. Organ II instancji obligowany jest do uwzględnienia zmian stanu prawnego i faktycznego sprawy, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji, a podjęciem ostatecznej decyzji przez organ odwoławczy. Trudno podzielić pogląd Sądu I instancji, iż okoliczność, że skarżąca wysłała 23 czerwca 2004 r. – pismo kierowane do organu I instancji oraz z datą nieczytelną – pismo do organu odwoławczego - nie świadczy jeszcze, że przy tych pismach przesłane zostało świadectwo pracy N. K. Przyjęcie bowiem takiego stanowiska zniweczyłoby całkowicie powszechnie przyjmowane domniemanie, iż dowód nadania pisma łącznie z jego kopią świadczy o tym, iż w dacie nadania pismo zostało wysłane.
Nie poczyniono przy tym żadnych ustaleń, co do zawartość owych, kwestionowanych przesyłek, a wydaje się rzeczą nieprawdopodobną, aby organy administracji publicznej, do których nadesłano same koperty nie zareagowały na otrzymanie takich przesyłek. Dodać trzeba, iż w aktach administracyjnych organu II instancji znajduje się pismo skarżącej adresowane do Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, na którym znajduje się prezentata Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Łodzi z 13 maja 2004 r., z którego wynika, iż były pracownik odmówił Spółce oddania wykresówek. Okoliczności te świadczą o tym, iż wskazane w skardze przepisy k.p.a. regulujące postępowanie wyjaśniające zostały naruszone w toku postępowania odwoławczego, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, nie ustosunkowując się w konsekwencji do tego, czy okoliczność ta miała w sprawie znaczenie, skoro niekwestionowany jest fakt, że w okresie, który był objęty kontrolą wykonywał on przewozy – skoro posiadał i nie zwrócił wykresówek. Inaczej rzecz ujmując nie wyjaśniono, czy były pracownik – skoro rozwiązano z nim umowę o pracę – wykonywał jednak pracę w okresie objętym kontrolą.
Rację ma bowiem składająca skargę kasacyjną, iż to na organach administracji spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego występującego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygniecie sprawy w oparciu o ten materiał. Z obowiązku tego nie może zwolnić organu administracji ani nie wywiązywanie się skarżącego z nałożonych na niego przez przepisy obowiązującego prawa obowiązków, ani też panujący w dokumentach skarżącego bałagan, w wyniku, którego świadectwo pracy ujawnione zostało pół roku po przeprowadzeniu kontroli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do powodów, dla których nie potraktował dołączonych do skargi dokumentów mających świadczyć o tym, że stosunek pracy z N. K. został rozwiązany jako dowodów z dokumentu, które w trybie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej określanej jako p.p.s.a). mogły być przeprowadzone w toku postępowania.
Abstrahując od tego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. obliguje Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli dotknięta jest ona wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania administracyjnego. W przypadku, gdy do skargi zostały dołączone dokumenty świadczące o tym, iż w dniu 20 września 2003 r. umowa pomiędzy K. Sp. z o.o.. w [...] a N. K. została rozwiązana, a więc w dacie kontroli nie był on już pracownikiem K., a okoliczność ta istniała w dacie wydania zaskarżonej decyzji, to spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do wznowienia postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.