Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. akt II SAB/Wa 346/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi D. P. na bezczynność Komisji Egzaminacyjnej Krajowej Izby Biegłych Rewidentów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 2 stycznia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej zobowiązał Komisję Egzaminacyjną Krajowej Izby Biegłych Rewidentów do rozpatrzenia wniosku D. P. z dnia 2 stycznia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto Sąd stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Komisji Egzaminacyjnej Krajowej Izby Biegłych Rewidentów na rzecz D. P. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Wnioskiem wniesionym drogą elektroniczną w dniu 2 stycznia 2012 r. D. P. zwrócił się do Komisji Egzaminacyjnej Krajowej Izby Biegłych Rewidentów o udostępnienie informacji publicznej w postaci zestawów egzaminacyjnych wykorzystanych podczas egzaminów z prawa gospodarczego, przeprowadzonych w dniach 5 i 6 grudnia 2011 r. Do dnia sporządzenia skargi nie udostępniono mu informacji publicznej we wskazanym zakresie.
Wobec powyższego D. P. wniósł skargę z dnia 20 czerwca 2013 r. na bezczynność Komisji Egzaminacyjnej Krajowej Izby Biegłych Rewidentów.
W odpowiedzi na skargę Komisja Egzaminacyjna wniosła o jej oddalenie, twierdząc, iż nie pozostawała w bezczynności przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko Komisja podniosła, iż pismem z dnia 12 grudnia 2011 r. skarżący zwrócił się do niej z wnioskiem w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 - dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej) o przesłanie mu kserokopii wszelkich zestawów pytań (tematów egzaminacyjnych), które były wykorzystane podczas egzaminów pisemnych Krajowej Izby Biegłych Rewidentów w roku 2011. Komisja Egzaminacyjna w dniu 20 grudnia 2011 r. udzieliła pisemnej odpowiedzi, z której wynika, że pytania i zadania składające się na tematy egzaminacyjne są utworami autorskimi i jedynie Komisja posiada prawa do ich wykorzystania.
W ocenie Komisji powyższy pogląd jest aktualny także w odniesieniu do wniosku z dnia 2 stycznia 2012 r., albowiem pomiędzy datą 20 grudnia 2011 r. a 2 stycznia 2012 r. nie zaszły jakiekolwiek nowe okoliczności, które spowodowałyby zmianę stanowiska w zakresie udostępniania pytań egzaminacyjnych. Z uwagi na to w skierowanym do D. P. piśmie z dnia 27 czerwca 2013 r. Komisja ponownie potwierdziła swoje stanowisko, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.
Komisja Egzaminacyjna wskazała, iż nie jest organem administracji publicznej ani nie jest organem w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. z 2009 r. Nr 77, poz. 649 ze zm. – dalej jako ustawa o biegłych rewidentach), gdyż ustawa ta nie przyznaje jej takiego przymiotu i nie włącza do struktur Krajowej Izby Biegłych Rewidentów. Zgodnie z art. 7 pkt 3 ustawy do zadań Komisji Egzaminacyjnej należy między innymi ustalanie pytań testowych, zadań sytuacyjnych oraz przygotowanie zestawów egzaminacyjnych na poszczególne egzaminy, w tym egzamin dyplomowy dla biegłych rewidentów. Skoro Komisja Egzaminacyjna nie jest ani organem państwowym ani organem Krajowej Izby Biegłych Rewidentów, to opracowane przez nią zestawy pytań egzaminacyjnych nie spełniają wymogu dokumentu urzędowego i nie spełniają również kryterium materiału urzędowego (wyrok WSA w Opolu z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SAB/Op 20/07). Dlatego przedmiot sprawy nie mieści się w pojęciu zakreślonym w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Ponadto z uwagi na fakt, iż objęte wnioskiem pytania egzaminacyjne nie mieszczą się w ramach takich pojęć jak organizacja, przedmiot działalności, kompetencje Komisji Egzaminacyjnej (por. art. 6 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy), jak również nie można ich zaliczyć do zasad i trybu funkcjonowania Komisji (art. 6 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy), nie stanowią one informacji publicznej.
Dodatkowo w odpowiedzi na skargę podkreślono, że powstałe na zlecenie Komisji Egzaminacyjnej zestawy pytań egzaminacyjnych korzystają z ochrony prawa autorskiego i nie podlegają udostępnieniu wnioskodawcy. Komisja Egzaminacyjna na podstawie zawieranych z autorami umów posiada wyłączne prawo do ich wykorzystania. W przypadku prawa autorskiego Komisja zawiera odpowiednie umowy ze specjalistami z danej dziedziny, którzy zajmują się opracowaniem konkretnych pytań egzaminacyjnych. Każdorazowe zawarcie tego rodzaju umowy oznacza zgodę autora na przeniesienie autorskich praw majątkowych na Komisję Egzaminacyjną.
Tym samym ma ona prawo do wykorzystania opracowanych dla niej pytań, z tym zastrzeżeniem, że może to nastąpić jedynie w zakresie przeprowadzenia egzaminu. Innymi słowy, nie ma możliwości, aby bez wyraźnej zgody autora pytań były one następnie przekazywane osobom trzecim. Materiały pozostające w gestii organu, o ile objęte są ochroną prawa autorskiego i praw pokrewnych – nie podlegają reżimowi ustawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 58/07).
Na rozprawie pełnomocnik Komisji Egzaminacyjnej Krajowej Izby Biegłych Rewidentów zmodyfikował żądanie zawarte w odpowiedzi na skargę i wniósł o odrzucenie skargi z powodu braku zdolności sądowej Komisji Egzaminacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając zaskarżonym wyrokiem skargę D. P. w pierwszej kolejności podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej, gwarantowanego każdemu w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Analizując zakres przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd wskazał, że pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy, zgodnie z którymi informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 powołanej ustawy. Będzie nią zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Z kolei odnosząc się do podmiotowego zakresu stosowania cytowanej ustawy Sąd przywołał treść art. 4 ust. 1 ustawy, który wymienia katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej.
Podsumowując powyższe uwagi Sąd I instancji uznał, że przedmiot rozpatrywanej sprawy mieści się w pojęciu informacji publicznej, zaś Komisja Egzaminacyjna Krajowej Izby Biegłych Rewidentów z uwagi na swój zakres działania, do którego należy między innymi organizowanie egzaminów na biegłych rewidentów i rozstrzyganie o ich wynikach, jest w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji żądanych przez D. P. we wniosku z dnia 2 stycznia 2012 r.
Jak podkreślił Sąd, zdolność sądowa (w rozumieniu możności występowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie może być postrzegana wyłącznie z perspektywy ogólnych zasad proceduralnych, bowiem niektóre przepisy prawa materialnego, w sposób charakterystyczny dla własnych regulacji, tworzą specyficzne zasady proceduralne. Do takich przepisów należy między innymi art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w takim zakresie, w jakim nadaje wyodrębnionej jednostce organizacyjnej prawa "quasi organu administracyjnego" tak dalece rozwinięte, że umożliwiają one temu podmiotowi wydawanie decyzji w sprawach dotyczących posiadanej przez niego informacji publicznej (art. 16), jakkolwiek w innych postępowaniach prawo takie by mu nie przysługiwało.
W związku z powyższym w ocenie Sądu należało przyjąć, że z racji immanentnych cech Komisji Egzaminacyjnej Krajowej Izby Biegłych Rewidentów, kształtowanych głównie jej zadaniami – zwłaszcza w zakresie organizowania egzaminów biegłych rewidentów i rozstrzygania wyników tych egzaminów, czyli nadawania określonym obywatelom szczególnych uprawnień zawodowych – jest to wyodrębniona w Krajowej Izbie Biegłych Rewidentów jednostka organizacyjna, wykonująca zadania publiczne.
Na poparcie swojego stanowiska Sąd I instancji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt OSK 1881/04 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2043/05), zgodnie z którym pytania egzaminacyjne, użyte w konkretnym egzaminie, dotyczącym nadawania określonym obywatelom szczególnych uprawnień zawodowych, stanowią informację publiczną i mogą być objęte wnioskiem o ich udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – por. art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 3 lit. d i e tej ustawy.
Istotny dla zakwalifikowania danego pytania egzaminacyjnego jako przedmiotu informacji publicznej jest zdaniem Sądu fakt jego uprzedniego użycia w procesie egzaminacyjnym, a zatem w publicznym celu, tj. nadawania w wyniku tego egzaminu określonym obywatelom szczególnych uprawnień zawodowych. Zatem pytania niewykorzystane w procedurze egzaminacyjnej przymiotu informacji publicznej nie posiadają (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 91/10).
Podsumowując swoje rozważania Sąd stwierdził, że twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę i złożony na rozprawie wniosek pełnomocnika Komisji Egzaminacyjnej są chybione. Nie uwzględniają one specyfiki ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto w odpowiedzi na skargę przywołano orzeczenie dotyczące całkiem odmiennej sytuacji faktycznej (wyrok WSA w Opolu z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SAB/Op 20/07).
Na marginesie Sąd dodał, że podniesiona przez Komisję kwestia niemożności udostępnienia pytań egzaminacyjnych z uwagi na prawa autorskie i zakreślone tymi prawami uprawnienia Komisji co do dysponowania nimi, mogą ewentualnie stanowić zagadnienia do rozważania w trybie art. 5 i ewentualnie w dalszej kolejności w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na obecnym etapie sprawy brak jest możliwości procesowych rozpoznania tego zagadnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wskazany przez Komisję wyrok z dnia 17 lipca 2007 r. o sygn. akt II SAB/Wa 58/07 dotyczy bardzo specyficznej sprawy i trudno tu czynić analogię pomiędzy mapami urzędowymi a pytaniami egzaminacyjnymi.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż Komisja Egzaminacyjna Krajowej Izby Biegłych Rewidentów pozostawała w bezczynności w załatwieniu wniosku D. P. z dnia 2 stycznia 2012 r., bowiem nie udostępniła żądanej informacji, ani też nie podjęła innych czynności przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (jeżeli w jej ocenie zachodziły okoliczności przewidziane w art. 5 ustawy). Jednocześnie Sąd zobowiązał Komisję do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w terminie wskazanym w sentencji wyroku.
Jednakże Sąd uznał, iż stwierdzona wyżej bezczynność nie miała cech rażących. Zwłoka nie była wynikiem nieudzielenia jakiejkolwiek odpowiedzi, lecz została spowodowana błędną interpretacją prawa przyjętą przez Komisję, zarówno co do przedmiotu sprawy, jak i ogólnych uprawnień Komisji w zakresie udostępniania informacji publicznej. Także sam skarżący nie dążył do szybkiego wyjaśnienia sprawy, skoro skargę wniósł po upływie blisko półtora roku od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W skardze kasacyjnej z dnia 16 stycznia 2014 r. pełnomocnik Komisji Egzaminacyjnej zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 25 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako ppsa) poprzez przyjęcie, że Komisja Egzaminacyjna jest organem posiadającym zdolność sądową.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o biegłych rewidentach poprzez przyjęcie, że Komisja Egzaminacyjna jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którą wystąpiła strona przeciwna.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2013 r. o sygn. akt II SAB/Wa 263/13, w którym został wyrażony pogląd, że Komisja Egzaminacyjna Krajowej Izby Biegłych Rewidentów nie jest organem Krajowej Izby Biegłych Rewidentów i nie ma zdolności sądowej, tak więc skarga na bezczynność Komisji Egzaminacyjnej w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej podlega odrzuceniu.
W dalszej części wywodu pełnomocnik Komisji poparł argumentację przedstawioną w powołanym postanowieniu z dnia 3 października 2013 r., wskazując w pierwszej kolejności, że wymieniony w art. 17 ust. 1 ustawy o biegłych rewidentach katalog organów Krajowej Izby Biegłych Rewidentów ma charakter zamknięty i nie zawiera Komisji Egzaminacyjnej.
Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Komisja nie ma osobowości prawnej ani zdolności sądowej. Przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej kompetencję do odmowy udostępnienia informacji publicznej i umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy przyznaje jednoznacznie organowi władzy publicznej i nie ma w nim mowy o jednostkach organizacyjnych wykonujących zadania publiczne. Poza tym na błędne stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie może wskazywać ugruntowany w doktrynie oraz w orzecznictwie pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, przy czym normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
Z powyższych względów w ocenie autora skargi kasacyjnej bezspornym jest, że Komisja Egzaminacyjna nie jest organem ani jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne, wobec czego nie można przypisywać jej obowiązku udostępnienia informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednakże w niniejszej sprawie z zestawienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz z treści jej uzasadnienia wynika, że sformułowane w środku odwoławczym zarzuty powinny być rozpoznane łącznie. Zmierzają one bowiem do wykazania, że zasadnicze uchybienie Sądu I instancji polegało na uznaniu, iż Komisja Egzaminacyjna Krajowej Izby Biegłych Rewidentów jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej w niniejszej sprawie informacji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do bezpodstawnego przypisania jej zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji objętej wnioskiem D. P. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej kwestii w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.
Ustawowy katalog tych podmiotów ma charakter otwarty i wymienia w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej określając podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej posługuje się terminologią autonomiczną. Pojęcia "władza publiczna" czy "podmiot wykonujący władzę publiczną" nie zostały w niej zdefiniowane, jednakże nie można ich utożsamiać z organem administracji publicznej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 cyt. ustawy jest bowiem szerszy i wykracza poza zakres znaczeniowy pojęcia organu administracji publicznej, zaś podstawowe kryterium rozróżniające polega w tym przypadku na wykonywaniu przez dany podmiot zadań o charakterze publicznym.
W świetle powyższego za nietrafne należy uznać stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym Komisja Egzaminacyjna nie ma obowiązku udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie, gdyż nie jest ona organem władzy publicznej, ani też organem Krajowej Izby Biegłych Rewidentów. W szczególności należy zwrócić uwagę na charakter zadań wykonywanych przez nią jako podmiot wyodrębniony organizacyjnie w strukturze Krajowej Izby Biegłych Rewidentów.
W kwestii przyjętego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej znaczenia pojęcia "zadań publicznych" na uwagę zasługują wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. o sygn. akt I OPS 1/05 (ONSAiWSA 2005/4/63), gdzie zadania publiczne określono jako te, które należą do państwa i powinny być wykonywane przez szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej. Wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej należy przede wszystkim do organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, jak i innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej. Obowiązek ich wykonywania musi zaś mieć źródło w przepisach prawa.
W odniesieniu do Komisji Egzaminacyjnej podstawę prawną przyznanych jej kompetencji stanowią przede wszystkim regulacje ustawy o biegłych rewidentach. Zgodnie z art. 7 ust. 1 – 4 tej ustawy do zadań Komisji należy m.in.:
- 1. przeprowadzanie egzaminów dla kandydatów na biegłych rewidentów, w tym egzaminu dyplomowego;
- 2. stwierdzanie, na wniosek kandydata na biegłego rewidenta, odbycia praktyki i aplikacji;
- 3. ustalanie pytań testowych, zadań sytuacyjnych oraz przygotowywanie zestawów egzaminacyjnych na poszczególne egzaminy, w tym egzamin dyplomowy, dla kandydatów na biegłych rewidentów;
- 4. rozpatrywanie odwołań od wyników egzaminów.
Wymienione uprawnienia Komisji, umożliwiające w szczególności wywieranie znaczącego wpływu na wyniki postępowania kwalifikacyjnego, dotyczącego prawa do wykonywania zawodu zaufania publicznego, pozwalają zaliczyć ją do podmiotów wykonujących zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że Komisja Egzaminacyjna nie jest organem Krajowej Izby Biegłych Rewidentów, bowiem jako jednostka wyodrębniona organizacyjnie w jej strukturze i realizująca określone przez ustawodawcę zadania o charakterze publicznym, należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej na podstawie wspomnianej ustawy. Komisja Egzaminacyjna, zgodnie z twierdzeniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, z pewnością nie jest organem samorządu biegłych rewidentów w znaczeniu ustrojowym, ale nie można odmówić jej takiego charakteru w znaczeniu funkcjonalnym.
Z przepisów ustawy o biegłych rewidentach wynikają bezsprzecznie uprawnienia Komisji do działania w sferze publicznej. Jednym z takich uprawnień jest organizowanie egzaminów dla kandydatów do wykonywania zawodu zaufania publicznego.
Uzupełniając powyższe uwagi należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Przykładowe kategorie danych stanowiących informację publiczną zostały wymienione w art. 6 ustawy. Z powołanych przepisów wynika, że ustawowe pojęcie informacji publicznej jest bardzo szerokie. Co do zasady, informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy.
Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją uzyskania tej informacji, powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jednocześnie podkreślić należy, że informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym dokumentu urzędowego nie można uznać za pojęcie znaczeniowo tożsame z dokumentem zawierającym informację publiczną. Decydujące znaczenie ma tu bowiem okoliczność, czy dany dokument zawiera informację publiczną.
W niniejszej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie zestawów egzaminacyjnych wykorzystanych przez Komisję Egzaminacyjną podczas egzaminów z prawa gospodarczego, przeprowadzonych w dniach 5 i 6 grudnia 2011 r. Oznacza to, iż przedmiotem wniosku są materiały wykorzystane przez Komisję w celu realizacji zadania publicznego, którym – jak wspomniano wyżej – jest przeprowadzanie egzaminów dla kandydatów na biegłych rewidentów, co pozwala uznać objęte wnioskiem zestawy pytań za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Z powyższego wynika zarazem, że skoro Komisja Egzaminacyjna jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanej przez siebie informacji publicznej, to na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przysługuje jej także zdolność sądowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wywołanym wniesieniem skargi przez wnioskodawcę w przedmiocie bezczynności bądź odmowy udostępnienia żądanej informacji.
Jednocześnie należy dodać, że rozpatrywana skarga dotyczy bezczynności Komisji Egzaminacyjnej w zakresie załatwienia wniosku D. P. z dnia 2 stycznia 2012 r. Sąd bada zatem, czy w sprawie miał miejsce stan bezczynności, tzn. sytuacja, gdy mimo upływu ustawowych terminów organ nie wydaje przewidzianej prawem decyzji czy postanowienia lub innego aktu albo czynności z zakresu administracji publicznej. W tego rodzaju postępowaniu nie jest dopuszczalne formułowanie merytorycznego stanowiska co sposobu załatwienia przez organ sprawy wywołanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.
Zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany powinien udostępnić żądaną przez wnioskodawcę informację lub działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Ograniczenia w udostępnianiu informacji publicznej zostały określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, zgodnie z którym prawo do takiej informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Stwierdzenie, że dana informacja mieści się w katalogu informacji ustawowo chronionych, skutkować będzie odmową jej udostępnienia. Taka odmowa, jak wspomniano, powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Podkreślić należy, że zasadą jest udostępnianie informacji publicznej, a ograniczenie tego prawa - wyjątkiem.
W konsekwencji na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji spoczywa ciężar wykazania, w uzasadnieniu decyzji odmownej, zaistnienia przesłanek uniemożliwiających jej udostępnienie. Zawiadomienie wnioskodawcy na piśmie kończy postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jedynie w sytuacji, gdy organ, do którego skierowano wniosek, uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Jeżeli natomiast wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, a z uwagi na obowiązek ochrony jednej z ustawowo chronionych tajemnic nie może ona zostać udostępniona, wówczas musi zostać wydana decyzja administracyjna, zawierająca elementy określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Niewydanie takiej decyzji oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego.
Wobec powyższego należy podkreślić, że w niniejszym postępowaniu nie przesądzono, czy żądana informacja ma być udostępniona w formie wskazanej we wniosku, a jedynie uznano, że sprawa nie została zakończona w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.